María Elena Naddeo
DERECHOS DE LAS INFANCIAS
Entre utopías y realidades
Ricardo Vergara
EdicionesNaddeo, María Elena
Derechos de las infancias : entre utopías y realidades
/ María Elena Naddeo. - 1a ed. -
Ciudad Autónoma de Buenos Aires : RV Ediciones,
2025.
330 p. ; 23 x 15 cm.
ISBN 978-987-8984-69-8
1. Protección a la Infancia. 2. Los Derechos de las
Niñas, Niños y Adolescentes. I. Título.
CDD 346.015
Coordinación de Producción y Edición: Ricardo Vergara
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Colegiales, Ciudad de Buenos Aires
Reoública Argentina
E-mail autora:
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Foto de tapa: cortesía de Mónica Hasenberg
Queda hecho el depósito que marca la ley 11.723
Impreso en Argentina - Printed in Argentina
Imprenta Dorrego, Av. Dorrego 1102 (CABA)
Julio 2025
Todos los derechos reservados
® Ricardo Vergara Ediciones
® Mará Elena NaddeoÍndice
Agradecimientos..........................................................................................11
Prólogo ........................................................................................................13
Introducción y marco conceptua..............................................................21
El impacto de la Convención de
los derechos del niño en Argentina..........................................................30
C
apitulo
p
rimero..............................................................................35
La nueva institucionalidad. La Ciudad de
Buenos Aires lucha por su autonomía.....................................................37
La Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires....................................42
“Capitulo 10° niños, niñas y adolescentes...............................................47
Políticas de infancia en la Ciudad de Buenos Aires. Sus inicios..........49
Defensoría de los derechos de los niños y adolescentes
de la Biblioteca Popular de Barracas.
Precursora del organismo de infancia de la CABA...............................52
C
apitulo
S
egundo.............................................................................57
Hacia la creación del Consejo de los Derechos de niños,
niñas y adolescentes. La sanción de la Ley 114.....................................59Ley 114 de Protección Integral de Derechos
de niños, niñas y adolescentes...................................................................64
Convocatoria al debate público.................................................................66
Foro de legisladores provinciales por los derechos de las infancias...68
Análisis político y jurídico de la Ley 114.................................................70
Objetivos y fines. Arts. 1 al 9....................................................................72
Principios ordenadores del sistema de protección. Arts. 10 a 34........74
Ejes y pautas para las políticas públicas de infancia. Arts. 35 a 44.....75
Basta de detenciones e intervenciones policiales arbitrarias................77
Basta de institucionalizaciones innecesarias............................................79
C
apítulo
t
erCero.............................................................................83
Consejo de los Derechos de niños, niñas
y adolescentes (art. 45 a 59)
Diseños ideales. Combates por las infancias...........................................85
Diseño y articulación de políticas públicas de infancia y adolescencia.
El Plenario del Consejo de los derechos de
niños, niñas y adolescentes Art. 49..........................................................89
Defensorías Zonales de derechos de niños,
niñas y adolescente. Arts. 61 a 70. ...........................................................95
Medidas integrales y excepcionales de
protección Ley 114 y Ley 26061..............................................................99C
apitulo
C
uarto..............................................................................101
Creación del organismo de infancia de la Ciudad................................103
Los circuitos de comunicación y denuncia ..........................................106
Promoción de derechos, otro eje de
las acciones del Consejo de la Ciudad...................................................112
Consultorio Móvil.....................................................................................116
Campaña de prevención de la prostitución de
niñas, niños y adolescentes......................................................................117
Los Cursos del Consejo............................................................................119
Nuestros derechos nuestras vidas..........................................................122
Registro Único de aspirantes a Guarda de Adopción RUAGA........126
C
apitulo
Q
uinto..............................................................................129
El presente del organismo
Defensorías zonales y la emergencia social..........................................131
Por si fuera poco, las continuas transferencias.....................................134
Mientras tanto, una realidad de continua
y profunda desigualdad............................................................................135
Utopías y realidades..................................................................................139
El modelo económico cierra con represión
y busca bajar la edad de punibilidad de les adolescentes....................142Epílogo ......................................................................................................145
Bibliografía citada, notas..........................................................................149
Bibliografía general...................................................................................152
e
SCritoS y doCumentoS................................................................155
Índice...........................................................................................................157
I. Debates y luchas en el presente
A 20 años de creación del Consejo
de los derechos de NNyA.......................................................................159
II. La lucha de las madres de la Villa 15
contra el consumo de paco y la impunidad policial............................167
Pobreza y exclusión. Avances y permanencias.....................................170
Citas.............................................................................................................183
III. Niñez y género, una mirada
desde los derechos humanos..................................................................187
Bibliografía.................................................................................................194
IV. Explotación sexual infanto-juvenil
“La naturalización de todos los abusos.”..............................................195
V. “Políticas educativas y prácticas pedagógicas
para la inclusión de adolescentes y jóvenes de la
zona Sur de la Ciudad de Buenos Aires.”..............................................207Bibliografía................................................................................................239
VI. Ponencia presentada en la Cámara de
Diputados de la Nación con motivo del debate
de los proyectos de ley de Aborto
Legal Seguro y Gratuito. 2018................................................................240
Bibliografía citada:....................................................................................255
VII. Maltrato y Abuso en la Infancia.
Guión elaborado para la ponencia en APBA.......................................256
VIII. 30 años de la Convención de los derechos del niño..................262
IX. El sistema penal no es la solución
para los y las adolescentes.......................................................................265
X. Argentina en emergencia....................................................................268
XI. Ley 114 y sus antecedentes normativos.........................................272
XII. Defensoría de los derechos de niños,
niñas y adolescentes. Biblioteca Popular de Barracas,
Jovellanos 10512, Cap. Fed. Tel: 301-4145 - (Fragmentos)................309
XIII. Antecedentes de la Ley 114
Ordenanza 50.132, Texto definitivo Ernesto Jaimovich
Creación del Consejo Municipal del Niño
y del Adolescente, Bs. As. (fragmentos)................................................316
XIV. Proyecto de ordenanza, N° 5396 de 1995
Autores: María Elena Naddeo y Guillermo Olivieri...........................31911
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Agradecimientos
Para las y los trabajadores de las infancias,
que batallan todos los días para mitigar los sufri
mientos de nuestros pibes y de sus familias, en esta
realidad de múltiples opresiones y violencias.
A Florencia Elgorreaga, con quien com
partí militancias, proyectos, sinsabores y logros a lo
largo de más de cuatro décadas y que aportó ideas
y el prólogo de este libro.
A todo el grupo político de ILEPOS con
los que compartimos utopías y militancias. A Jorge
Colaciatti a quien seguimos extrañando profunda
mente.
A mis compañeres de APDH y de la Mesa
de Organismos de DDHH encabezados por las
Madres de Plaza de Mayo, Taty Almeida y Vera Ja
rach, que iluminan nuestro camino.
A la militancia de APIABA, consecuente
en los permanentes ideales por lograr la felicidad de
nuestros pibes y de nuestro pueblo y presentes en el
contenido del libro de muchas maneras.
En ausencia, a Marta Alekceviciuz, por su
amistad y la huella profunda de una pedagogía crí-
tica y emancipatoria que dejó en su tarea militante
y docente.
A Nelly Minyersky, Eva Giberti, Dora Ba-12
María Elena Naddeo
rrancos, maestras en una maravillosa interdiscipli
na, siempre presentes y solidarias en las luchas por
la ampliación de derechos.
A mi marido, Carlos, hijos y nueras por el
cariño y los momentos compartidos.13
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Prólogo
El libro que estamos prologando desarrolla temas
que se han convertido, en el actual momento que vive nues
tro país, en imprescindibles. María Elena Naddeo, prota
gonista fundamental de los hechos que describe, logra que
recuperemos la memoria sobre el valioso momento en que
la ciudadanía de la Ciudad de Buenos Aires logró reformas
institucionales con sentido popular y progresista. Y cómo,
en una de las transformaciones más significativas, enmar
cada en ese mismo contexto de afirmación de los derechos
colectivos e individuales, se impulsaron políticas para la in
fancia y la adolescencia que promovían el cumplimiento de
lo establecido a nivel internacional por la Convención de los
Derechos del Niño de 1989 y las sucesivas cartas de dere
chos aprobadas por las Naciones Unidas.
Pero si afirmo que nuestro presente convierte en
imperiosos estos temas, es porque una ola conservadora en
lo político y cultural, y neoliberal en lo económico, propone
y ejecuta medidas que arrasan no sólo con lo logrado en los
últimos años, sino con el conjunto de instituciones y tradi
ciones democráticas que caracterizaron a la Argentina desde
sus momentos fundacionales.
Tal vez lo más grave de estos retrocesos, en térmi
nos institucionales, sea la impunidad con la que se avanza ,
a través de decretos presidenciales, contra cuestiones expre
samente establecidas por nuestra Constitución – tanto en la 14
María Elena Naddeo
Constitución Nacional de 1994, como en la de la Ciudad de
1996 – y contra las leyes que de ellas surgen. No es ajeno a
este proceso la liviandad y desinterés con que la justicia – la
Corte Suprema en primer lugar – abandona su misión de
velar por la constitucionalidad de las normas y de las políti
cas públicas.
Es necesario recordar que el texto de la Constitu
ción Nacional incluye los tratados internacionales de dere
chos humanos con jerarquía constitucional, como base de
toda legislación que se promulgue y de las políticas públicas
que los hagan efectivos.
Basta releer la Convención de los Derechos del
Niño para advertir la gravedad de las medidas que estamos
enfrentando.
Los derechos allí reconocidos, pese a todas las fa
lencias que pudieran encontrarse en su aplicación práctica,
tenían no sólo un mayoritario consenso, sino el reconoci
miento estatal en términos institucionales y la búsqueda de
mecanismos que hicieran posible su cumplimiento.
Además de establecer que los Estados Parte deben
garantizar en la máxima medida la supervivencia y el desa
rrollo de los niños (luego, con una mayor conciencia acerca
de la gravedad de las discriminaciones por género puntua
lizaremos “del niño y de la niña”), determina la obligación
de proporcionar salud y educación en los niveles más altos
posible, asegurando el libre acceso a los mismos, a que los
niños mental o físicamente impedidos tienen derecho a re
cibir cuidados, educación y adiestramiento especiales, desti
nados a lograr su autosuficiencia e integración activa en la
sociedad, a que se preservará el derecho de los niños a la 15
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
libertad de expresión, que incluirá la libertad de buscar, re
cibir y difundir informaciones e ideas de todo tipo, a que no
será objeto de injerencias arbitrarias ni de ataques ilegales a
su honra y a su reputación…
Hasta qué punto estos derechos, rápidamente
enunciados, son desconocidos y afectados por las actuales
políticas gubernamentales no requiere demasiada explica
ción. Todos los días recibimos en los medios informaciones
sobre el desprecio y frivolidad con que se busca destruirlos.
Los antecedentes de este “desconocimiento” pue
den encontrarse en el ámbito internacional, justamente allí
donde las ideas neoliberales tienen mayor fuerza: EEUU es
el único país que no firmó la Convención de los Derechos
del Niño (Somalía tampoco lo había hecho pero la ratificó
más tarde). Los motivos son principalmente dos, aunque se
justifiquen mediante apelaciones a la “soberanía”: la aplica
ción en EEUU de cadena perpetua sin libertad condicional
para menores de edad, prohibida por la Convención y, en un
plano más extendido, el apoyo a un modelo de familia que
reserva para los padres ilimitada autoridad sobre la educa
ción, la disciplina y la religión de sus hijos e hijas. Es así que
en 14 estados no están prohibidos los castigos corporales,
tanto en el ámbito doméstico como en las escuelas.
Enfatizamos estos hechos no sólo porque este es
el modelo que el gobierno actual propone, sino porque es
necesario comprender que este proyecto económico neoli
beral, a diferencia tal vez de otros momentos, se inscribe en
un paradigma cultural e ideológico con fuertes tintes con
servadores, que busca restaurar modelos de sociedad y de
familia con rasgos casi decimonónicos. Por eso va acompa-16
María Elena Naddeo
ñado, como es evidente, de fuertes ataques a la educación,
la cultura y la ciencia.
En esta realidad, recuperar la memoria de los proce
sos y medidas que se instrumentaron para asegurar la vigen
cia de la plenitud de derechos que les asisten desde su naci
miento a niños, niñas y adolescentes, recordar la trayectoria
y los esfuerzos de tantos hombres y mujeres empeñados en
la construcción de esas herramientas, abogados, docentes,
psicólogos, trabajadores sociales, médicos, comprometidos
con la infancia, es indispensable.
No se trata, sin embargo, de que estas transforma
ciones hayan encontrado un camino sin riesgos ni debates.
La figura tradicional del patronato, sostenida por una mayo
ría de jueces de familia, se erigía como un freno a las inno
vaciones, apelando a la antigua comprensión de la patria po
testad como poder absoluto sobre los “menores” y ejercida
por los propios jueces, frente a las infancias vulnerables,
vulneradas o en conflicto con la ley, en forma autoritaria y
categórica.
Esas discusiones, presentes en cada decisión que se
tomaba, entorpecieron muchas veces el camino, junto con
otros problemas y debates acerca de las mejores formas or
ganizativas para los diversos organismos destinados a ase
gurar derechos.
No se trató solamente de instrumentar servicios
que atendieran la realidad de las infancias vulneradas, sino
de una concepción integral que comprendía los derechos
a la información, a la libre expresión, al goce de los bienes
culturales. Es así que junto a las medidas de restitución y
protección se implementaron cursos, debates, acciones di-17
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
versas dirigidas tanto a los niños y niñas como a los docen
tes, personal de salud y otros.
En ese aspecto, el Consejo de los Derechos de ni-
ños, niñas y adolescentes, surgido de la Ley 114, significó un
avance significativo, tanto por las distintas herramientas que
pudo desarrollar, como por su carácter de salvaguarda de
los derechos, con una fundamental concepción transversal
que reunía en su seno a todos los efectores de la Ciudad que
tenían como misión trabajar en algún aspecto con las infan
cias y las adolescencias.
Cuando pudo finalmente concretarse la aprobación
de la Ley Nacional 26.061, de protección integral de los de
rechos de niños, niñas y adolescentes, en el 2005, cumpli
mentando lo establecido por la Convención, pudo encon
trarse por primera vez, no sin resistencias, un paradigma
común en todo el ámbito de la Nación.
María Elena Naddeo emprende en este libro ese
relato, detallado y preciso, con luces y sombras, puesto que
como hemos dicho, lo describe quien impulsó y trabajó de
nodadamente para su concreción.
Adjunta, en una segunda parte, además del texto
de la Ley 114 como modelo de estructura e intervención,
una serie de conferencias y textos publicados en diversas
jornadas y medios hasta el presente, muchos de los cuales
hacen referencia a diversas luchas para garantizar derechos,
como las madres de la Villa 15 contra el consumo del paco,
la ponencia en el Congreso de la Nación para el debate por
el Aborto legal, seguro y gratuito, o experiencias concretas
de inclusión exitosa.
Lamentablemente, pero no menos indispensable, 18
María Elena Naddeo
también se denuncia la terrible situación de las infancias en
la actualidad. Según las investigaciones del Observatorio de
la Deuda Social Argentina de la Universidad Católica Ar
gentina (UCA), la pobreza afecta al 52,8 de los niños y niñas
en junio de 2025. Esta terrible cifra – se trata de más de la
mitad de la población infantil – se agrava con el retiro del
Estado del sostén a la salud – el caso del desfinanciamiento
del Hospital Garrahan, institución señera en enfermedades
complejas de la infancia es paradigmático – y al sistema edu
cativo. Estos días se anuncia un recorte de subsidio para
los clubes de barrio, instituciones que cumplen un valio
so aporte para la recreación y contención de niños y niñas.
Como contrapartida, rondan los proyectos de penalización
infanto-juvenil desde los 14 años, a contramano de toda po
lítica progresiva.
Dejemos, sin embargo, que sea este libro el que nos
guíe por el intrincado camino de los derechos de la infancia.
Podremos ver, decimos nuevamente, los ingentes esfuerzos
de tantas y tantos, la insistencia en estudiar y comprender
qué acciones, instituciones y medidas los garantizan con
mayor eficacia, la energía desplegada, a pesar de la realidad,
siempre sembrada de escollos y escasa de presupuesto, los
triunfos – aun con la conciencia de que faltaba mucho para
darse por satisfechos - que igual se celebran porque repre
sentan avances en la dirección correcta.
Y veremos también cómo puede destruirse de un
plumazo lo que tanto costó construir.
Si es esta una lectura necesaria y urgente, a 25 años
de la creación del Consejo de los Derechos de niños, niñas
y adolescentes de la Ciudad de Buenos Aires, su importan-19
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
cia histórica, el detalle de los diferentes aspectos necesarios
para que los derechos – todos los derechos que les asisten –
puedan concretarse y ser garantizados, en primera instancia
por las familias, pero con el apoyo y respaldo de las institu
ciones públicas, es porque creemos que el conocimiento de
estos temas puede despertar conciencias y frenar el proceso
de destrucción y abandono.
Florencia Elgorreaga
Coordinadora General de Políticas Públicas y Programas
del Consejo de los derechos de niños, niñas y adolescentes entre 2000
y 2007.21
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Introducción y marco conceptual
Cuando se sancionó la Convención de los Dere
chos del Niño en Naciones Unidas, el 20 de noviembre de
1989, Argentina vivía una etapa de profundo ajuste estruc
tural y de vaciamiento de las políticas sociales, la misma po
lítica de extremo neoliberalismo que nos golpea de mane
ra recurrente, con la privatización de las grandes empresas
del Estado, la transferencia de escuelas y hospitales sin las
partidas presupuestarias para su financiamiento, sin el dis
curso de crueldad y violencia política que hoy caracteriza al
personaje “Motosierra”. Un modelo similar, de devastación
social, con el cual y a lo largo de la década de los 90, fueron
liquidados gran parte de los recursos nacionales de lo que
quedaba del Estado de Bienestar. Hoy vivimos azorados un
acelerado y brutal proceso de destrucción de lo que se había
podido reconstruir en las últimas décadas de democracia.
Es este trabajo un testimonio del enorme esfuerzo
y compromiso militante de toda una generación de profe
sionales, operadores sociales, militantes populares, compro
metidos con el ideario de la Convención de los Derechos
del niño, que pudieron plasmar en legislaciones y en disposi
tivos de intervención las políticas y normas destinadas a lo
grar el acceso de niños, niñas y adolescentes, y sus familias,
al pleno de sus derechos.
En el momento en que las normas internacionales
abrazaban a las infancias, se produjo una trágica paradoja,
pues en otro proceso profundo de gran radicalidad, de for-22
María Elena Naddeo
ma casi simultánea, la estructura económica y social mun
dial acentuaba una fuertísima concentración de la riqueza y
de la apropiación de excedentes, generando un ciclo ininte
rrumpido de aumento de la desigualdad, de la pobreza y de
la indigencia. El capitalismo de fines del siglo XX arrojaba a
enormes sectores de la población por debajo de la línea de
pobreza.
Procesos que venían desde lejos en nuestro país,
llevados adelante a sangre y fuego por la dictadura militar de
1976 a 1983, cuyo plan económico se reitera una y otra vez,
con el menemismo en la década de los 90, y ahora con el
mileismo y sus socios naturales o adquiridos por prebendas.
En 1974 el índice de pobreza ascendía al 4% (Bec
caria CEPAL) sin embargo, la existencia de asentamientos y
necesidades básicas insatisfechas de esta franja poblacional
fue un imperativo de lucha de enorme importancia para las
organizaciones políticas, sindicales y juveniles de la época.
La dependencia de los centros de poder internacional fue
otro de los grandes temas del momento. Una generación
de militantes dio su vida por construir una Nación liberada
del colonialismo, con un Estado presente y una Sociedad
igualitaria.
No puede obviarse en este sucinto análisis que los
sueños de construcción de esa sociedad, que en la década
de los 60 y los 70 se definía por la gran mayoría de organi
zaciones populares y de izquierda como socialista, sufrió un
golpe demoledor a partir de los procesos de caída y desinte
gración del llamado socialismo real y su derrumbe definitivo
en los países del Este europeo. Todo ello acontecía mientras
se debatían y sancionaban los más importantes tratados in-23
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
ternacionales de derechos humanos, entre ellos la Conven
ción de los Derechos del niño.
Eric Hobsbawm, en uno de sus últimos libros, afir
ma que el siglo XX ha sido el escenario de grandes aconteci
mientos sociales, políticos y científicos donde la humanidad
demostró su gran capacidad para alcanzar profundas y posi
tivas transformaciones y al mismo tiempo generar las bases
de su propia destrucción. Y que el proceso de acentuación
de las brechas sociales define el inicio del siglo XXI como el
de la más profunda desigualdad. (
2
. HOBSBAWM)
Estas tensiones recorrieron y recorren la histo
ria de nuestras sociedades, de nuestros pueblos, de nues
tras vidas. La necesidad de reflexionar sobre los distintos
contextos recorridos es una condición imprescindible para
orientar nuestras prácticas, sean profesionales, docentes, o
militantes. Es una de las enseñanzas prioritarias y urgentes
desde aquellos años hasta el presente: “Ser en el mundo”
para Paulo Freire, es estar situado, no solamente presente,
sino encontrando las causas de los conflictos y necesidades
de nuestros pibes, de nuestros educandos, interactuar para
transformar las condiciones de opresión que vivimos y nos
rodean. (
3
. FREIRE)
Recuperar la democracia en 1983, después de siete
largos años de Terrorismo de Estado, implicó el retorno de
la participación política, social y territorial. Los y las sobre
vivientes del genocidio y sus familiares, Madres y Abuelas
de Plaza de Mayo, y los distintos organismos de derechos
humanos fueron protagonistas de una gesta heroica para
denunciar y lograr la condena de aquellos crímenes de lesa
humanidad. Es otro de los rasgos de dignidad de nuestro 24
María Elena Naddeo
pueblo, de Argentina, haber logrado contra viento y marea
poner en el banquillo de los acusados y lograr la condena de
más de mil genocidas.
En forma simultánea, las Naciones Unidas realiza
ban una febril e incesante tarea de debate y producción de
normas referidas a concretar la Declaración Universal de
los Derechos Humanos de 1948. Terminada la Segunda
Guerra Mundial, el horror de los campos de concentración
y exterminio organizados por Hitler, la evidencia de los mi
llones de seres humanos masacrados por religión, condi
ción racial, discapacidad, pensamiento político opositor o
de izquierdas, orientación sexual o de género, la prédica
autoritaria y persecutoria del fascismo, del franquismo y del
nazismo generó un fuerte consenso mundial para la crea
ción de un ámbito en el cual consagrar un plexo jurídico
común de derechos humanos, estableciendo normas claras
y criterios de exigibilidad.
Según Nelly Minyersky, una de las juristas más re
presentativas del movimiento de mujeres y de derechos de
las infancias, es preciso estudiar dos grandes tratados inter
nacionales para abordar la tarea profesional con las infan
cias: la Convención contra la discriminación hacia la Mu
jer – la CEDAW, 1979- y la Convención de los Derechos
del niño – CDN, 1989- básicamente porque ellas proponen
organizaciones familiares con vínculos democráticos. Son
herramientas centrales para cuestionar y derribar el Patriar
cado, el poder opresivo del varón en la escena familiar sobre
la mujer y las infancias, luego irradiado al conjunto del siste
ma político general.
Dotadas de autonomía plena y de igualdad jurídica
y civil las mujeres, y de capacidad progresiva niños, niñas 25
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
y adolescentes, toda persona menor de 18 años, es posible
pensar familias y formas de vida libres de violencia y de
conductas machistas u opresivas.
El paradigma de la autonomía y la reafirmación de
los sujetos recorre el universo social. Las personas con dis
capacidades lograron una Convención Internacional en el
año 2009, y en estos momentos se está impulsando a nivel
regional la aprobación de la Convención Interamericana de
los derechos de las Personas Mayores, franja poblacional
particularmente olvidada a pesar de su enorme gravitación
e incidencia cotidiana. La población de la diversidad sexual,
lesbianas, gays, bisexuales, travestis y trans, queer, intersex
y no binaries, comúnmente llamada colectivo LGBTIQ+,
logró importantes avances con la firma de los Principios de
Yogyakarta, decálogo de derechos elaborados y consagra
dos por Naciones Unidas, luego reflejados en una cantidad
de países.
Militantes de derechos de las infancias, de los de
rechos de las mujeres y diversidades, de derechos huma
nos en general, contribuyeron a ese proceso internacional
de afirmación de derechos con particular entusiasmo. El
seguimiento de los debates en los ámbitos consultivos de
Naciones Unidas y de la OEA, también de la CEPAL, la
energía colocada en la aprobación posterior de leyes que
hicieran realidad lo declarativo de muchas de esas normas
consagradas a nivel mundial, todo ello generó un caudal de
voluntades coincidentes, una fuertísima sinergia que tuvo
su epicentro y oleaje más alto en la marea verde violeta que
logró aprobar la ley de interrupción legal del embarazo en
diciembre del 2020.
La pandemia, una de las catástrofes sanitarias y so-26
María Elena Naddeo
ciales más graves de nuestro tiempo, generó una fuerte pa
rálisis de ese impulso de transformaciones políticas y legis
lativas que en Argentina en particular había tenido tan alto
crecimiento.
Cinco años después, frente a la devastación y arra
samiento de las instituciones del Estado, de los dispositivos
y normas de protección de derechos, frente a la vuelta al
coloniaje propuesto y puesto en marcha por el Gobierno
de extrema derecha de Javier Milei, podemos preguntarnos
acerca de la disputa de los modelos en pugna y de la débil
profundidad en la conciencia colectiva sobre el paradigma y
los logros alcanzados.
El camino hacia la igualdad social y de género, las
luchas identitarias, el derecho a la salud, a la educación, a
la distribución del ingreso, configuraron una propuesta
programática de suma riqueza. Su aplicación o puesta en
marcha atravesó niveles dispares de concreción: algunos
logros como los ya apuntados, y temas no resueltos o ni
siquiera abordados como el acceso a la tierra comunitaria,
la preservación del ambiente, la producción cooperativa au
tosustentable. Posiblemente encontremos allí alguna de las
causales que expliquen por qué la devastación avanzó tan
rápidamente.
¿Acaso habremos vivido un sueño colectivo? La
utopía de construcción de políticas públicas de inclusión,
destinadas a garantizar el acceso a los derechos humanos de
los sectores oprimidos de la sociedad, se llevó el afán y la
energía política de aquellos momentos de la vida democrática.
La enorme proliferación de leyes, reglamentaciones,
normativas, programas y servicios elaborados a lo largo
de estos últimos 30 años, ¿habrá constituído el espejo de 27
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
nuestros deseos más profundos, en un marco general de
avances democráticos o institucionales, pero en un contexto
económico de hundimiento productivo y de concentración
brutal de las riquezas? ¿Pudimos haber ignorado que la
realidad profunda de la desigualdad hacía caer en el fondo
de la historia las normas más emblemáticas y garantes de
derechos?
Sectores de la política y de los feminismos populares
lo plantearon en algunos debates, nunca del todo masivos ni
sostenidos en el tiempo. Por ejemplo, resulta muy adecuada
para este aspecto del análisis la tesis del Manifiesto feminista
propuesto por Nancy Fraser y otras autoras, dónde señalan
que el feminismo y las diversas militancias deben abrazar la
lucha por el reconocimiento de los derechos identitarios de
manera integral junto a la lucha por la redistribución de las
riquezas. (
4
. FRASER)
....................
En los años posteriores a la sanción de la Conven
ción de los derechos del niño (1989) el profundo deseo de
implementar la transformación de los paradigmas, normati
vas y políticas públicas vigentes se transformó en una mili
tancia persistente y cargada de empatía y solidaridad hacia y
con las infancias.
La reforma legal para adecuar la legislación, es de
cir, derogar el viejo Patronato de Menores, construir las ins
titucionalidades locales y nacionales fue un proceso carga
do de entusiasmo y de confrontación con el viejo sistema.
Logramos esos objetivos a lo largo de 16 años de luchas 28
María Elena Naddeo
intensas, en cada territorio en distintas fechas, en la Ciudad
de Buenos Aires, con la sanción de la ley 114 de Protección
Integral de Derechos de niños, niñas y adolescentes, 1998,
más tarde a nivel nacional con la sanción de la Ley 26.061 de
igual denominación en el 2005. En este proceso las infan
cias y adolescencias fueron reconocidas con su autonomía
y capacidad progresiva, y – bien valga un reconocimiento
valedero – las prácticas autoritarias y violatorias de su inte
gridad física y psíquica fueron cuestionadas y en gran parte
erradicadas por lo menos en lo legal e institucional.
Sin embargo, en una secuencia casi simultánea, los
hogares de chicos y chicas, se hundían en la pobreza y la in
digencia, golpeando con fuerza a los varones jefes de hogar,
convertidos en desocupados y llevados a distintos niveles
de marginalidad, debiendo asumir las mujeres las jefaturas
como nunca antes había sucedido
5.
(TORRADO).
Las líneas de pobreza e indigencia marcan la caída
brutal de casi dos tercios de niños, niñas y adolescentes en
la pobreza teniendo como epicentro o expresión más brutal
la crisis del 2002 al 2003, precisamente en los años en que
poníamos en marcha la nueva institucionalidad en la Ciudad
de Buenos Aires y en otras provincias.
El objetivo de esta publicación consiste en explici
tar el proceso por el cual las ideas y las propuestas de nuevas
institucionalidades derivadas o basadas en la Convención de
los derechos del niño, particularmente en CABA, fueron lle
vadas adelante o instrumentadas. Los obstáculos y logros al
canzados, algunos de los cuales constituyen una experiencia
valiosa y cargada de contenidos y alto impacto para quienes
fueron sus principales protagonistas.
El texto no pretende agotar la descripción y análisis 29
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
de la inmensa tarea desarrollada en favor de los derechos de
las infancias en los últimos 30 años de la Ciudad de Buenos
Aires. Hay un recorte lógico de las políticas y normativas
cuestión determinada sin duda por el carácter y rol desem
peñado por la autora de estas líneas. El registro de aquellos
pasos pioneros y el recuerdo de muchos y muchas de sus
protagonistas se convierte en una iniciativa apasionante,
aunque seguramente incompleta o perfectible.30
María Elena Naddeo
El impacto de la Convención de
los derechos del niño en Argentina
Antecedentes
Largo fue el recorrido de la lucha por los derechos
de las infancias y adolescencias en el siglo XX. Para los y
las agrupaciones de izquierda, las primeras feministas, los
sindicatos combativos de principios de siglo XX la reivindi
cación del cuidado de los niños fue un tema central. La pro
hibición del trabajo infantil, por ejemplo, y la prevención de
la trata para la explotación sexual, tuvieron en el socialismo
y en el anarquismo un lugar importante en sus plataformas
y acciones de lucha.
Es oportuno mencionar que, en Argentina, la ley
1420 de enseñanza primaria obligatoria, constituye un ante
cedente valioso en el tema pues prohíbe el castigo físico en
las escuelas. En Francia no había ley específica, se moderó
por el Código penal y la prohibición absoluta fue recién en
el año 2018, en Inglaterra recién se prohibió entre los años
1987 y 1988, y en EEUU sigue siendo legal en 14 estados.
Los debates por una pedagogía transformadora tie
nen antecedentes más lejanos, desde el Emilio de Rousseau,
aun con su carga de misoginia, los aportes de Maria Mon
tessori, de Juana Manso, Aníbal Ponce en Argentina y otros
educadores que pusieron el eje en el protagonismo infantil
y adolescente. En el campo de la educación, en la incipiente
disciplina de la psicología de aquellos tiempos, la mirada y 31
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
la conceptualización sobre la vida de los niños cuestionaba
los viejos cánones del disciplinamiento autoritario y jerar
quizado.
La ruptura de los moldes conservadores en favor
de las infancias pugnaba también en el campo del derecho
y llega a la Sociedad de las Naciones con una primera De
claración en 1924, luego ampliada por Naciones Unidas en
1959. (6.ONU)
En Argentina la escuela sarmientina fue renovada
por experiencias innovadoras como la Escuela Activa im
pulsada por Olga Cossettini y por el maestro Luis Iglesias.
En la Constitución de 1949, entre otras grandes
afirmaciones sobre los derechos de los trabajadores y la an
cianidad, y con el lenguaje de la época, se incorporaba un
concepto fundamental – luego derogado por la Revolución
Libertadora en 1955 que barrió con toda la reforma - que es
la igualdad civil de varones y mujeres, y la igualdad jurídica
en el matrimonio y en la patria potestad. Para este último
tema que habrá de esperar hasta 1986 para volver a hacerse
realidad.
“… II. De la familia La familia, como núcleo pri
mario y fundamental de la sociedad, será objeto de prefe
rente protección por parte del Estado, el que reconoce sus
derechos en lo que respecta a su constitución, defensa y
cumplimento de sus fines. 1. El Estado protege el matrimo
nio, garantiza la igualdad jurídica de los cónyuges y la patria
potestad. 2. El Estado formará la unidad económica fami
liar, de conformidad con lo que una ley especial establezca.
3. El Estado garantiza el bien de la familia conforme a lo
que una ley especial determine. 4. La atención y asistencia 32
María Elena Naddeo
de la madre y del niño gozarán de la especial y privilegiada
consideración del Estado…”
(7)
En la enseñanza de las Ciencias Sociales, en el ejer
cicio de la docencia, las décadas de los 60 y de los 70 estu
vieron atravesadas por ideales transformadores destinados
a formar una ciudadanía critica, seres humanos dotados de
capacidad de reflexionar y de cuestionar las estructuras de la
desigualdad y la opresión existentes. Sin pretender hacer un
análisis integral de aquellas propuestas, basta volver a citar a
Paulo Freyre y a toda la corriente de la pedagogía crítica, que
iluminaron aquellos años promoviendo para niños y adultos
una Educación para la libertad y la práctica comunitaria.
En Argentina, la Escuela para Padres dirigida, es
crita por Eva Giberti se convirtió en una prédica destinada
a desarticular las conductas abusivas y maltratadoras de los
adultos para con los niños.
(8)
La Convención reconoce como niño a toda perso
na menor de 18 años. Y consagra su capacidad progresiva,
es decir dota a la infancia de la posibilidad y el derecho de
expresarse, de concretar sus propios deseos, de hacer escu
char su voz hasta ahora silenciada en los estrados judiciales,
institucionales y familiares, siempre intermediada por los
adultos.
Definir al niño como toda persona menor de 18
años permitió superar la disputa larvada y a veces proferida
a viva voz acerca del derecho a la vida desde la concep
ción, tema que Naciones Unidas ya había erradicado de su
vocabulario institucional. Pero su lenguaje no incluía las
diferencias de género y de edad, categorías que quedaron 33
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
fuera de su conceptualización. En efecto, se habla del niño
como universal masculino genérico, y no diferencia la etapa
de la adolescencia, hoy ya instituida en la legislación y en los
Códigos Civiles desde los 13 años.
Recién al calor de las luchas feministas y de la Pla
taforma de la IV Conferencia Internacional de la Mujer rea
lizada por Naciones Unidas en Beijing en 1995 y materiales
previos, empieza a incluirse la denominación “niños, niñas
y adolescentes” en la documentación oficial y en el lenguaje
inclusivo, visibilizando la existencia de etapas de la vida y
de géneros diferenciados, para su abordaje tanto conceptual
como en las políticas públicas.
No es casual que el primer documento oficial en
Argentina que contiene la denominación “niñas” sea la
Constitución porteña sancionada en 1996 y antecedente di
recto de la ley 114 de Protección Integral de los Derechos
de niños, niñas y adolescentes votada en diciembre de 1998.
En la década de los 80 la recuperación de la de
mocracia implicó la activa participación de especialistas en
las temáticas de los derechos humanos y de las infancias
en particular, con ellos se promueve la modificación de las
viejas políticas del Patronato de Menores en Argentina y la
lucha por una nueva institucionalidad y nuevos abordajes
interdisciplinarios en la atención de las infancias.
Las heridas provocadas por la Dictadura Militar en
la sociedad argentina, y la apropiación de niños y niñas de
tenidos junto a sus madres y padres, o nacidos en cautiverio
tuvo un impacto profundo en el debate del nuevo paradig
ma de los derechos de las infancias. Por eso es que los or
ganismos de Derechos Humanos, en especial Abuelas de 34
María Elena Naddeo
Plaza de Mayo, serán impulsores de algunos de sus artículos,
por ejemplo, de los vinculados con el derecho a la identidad.
En la Asamblea Permanente por los Derechos Hu
manos desde temprano recuperada la democracia, sus equi
pos jurídicos, con Alberto Pedroncini como uno de sus re
ferentes, denunciaron la apropiación de niños como delito
de lesa humanidad, la Comisión de Niñez, Adolescencia
y Juventud abordó la puesta en práctica de la Convención
de los derechos del niño, así como la lucha contra las ins
titucionalizaciones arbitrarias, y la Comisión la Mujer y sus
derechos destinó largas jornadas a concretar las reformas
del código civil para favorecer la democratización de las re
laciones familiares y entre las parejas.
(9)
En otro plano de la acción política y social, los sin
dicatos docentes liderados por CTERA, en CABA la enton
ces Unión de Maestros Primarios y ADEMYS Asociación
Docentes de Enseñanza media y Superior, con la orien
tación y el ejemplo de Alfredo Bravo y de otras prestigio
sas educadoras como Maria Luisa Lacroix, Marta Marucco,
Aida Rotbart, Adriana Puiggrós, Florencia Elgorreaga, Ali
cia Herbon, Hector Cucuzza, entre otras y otros, permearon
el sistema educativo impulsando la incorporación de la en
señanza de los derechos humanos en el curriculum, y gene
raron acciones decisivas en numerosas escuelas secundarias
para democratizarlas y para erradicar las prácticas autorita
rias e incluso persecutorias y delictivas de autoridades que
denunciaron y colaboraron con la Dictadura en la desapari
ción de alumnos y docentes.
(10)C
apitulo
p
rimero37
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
La nueva institucionalidad. La Ciudad de
Buenos Aires lucha por su autonomía
Cuando se aprueba la Convención de los Derechos
del niño, 1989 en Naciones Unidas y 1990 en el Congreso
Nacional, la Ciudad de Buenos Aires tenía un doble estatus:
Capital Federal y Municipio.
Como Capital Federal de la República Argentina
y sede de las autoridades nacionales, el Gobierno porte-
ño estaba compuesto por un Intendente designado por el
Presidente de la Nación, un cuerpo legislativo denominado
Concejo Deliberante elegido por voto popular y un peque-
ño Poder Judicial consistente en un cuerpo de funcionarios
destinados al control de las contravenciones y faltas.
Todas las competencias referidas a “familia” tanto
en lo civil como en lo penal y lo contencioso administrativo
se encontraban en el ámbito de la Nación. También la ad
ministración del sistema de educación y de salud, y de otros
numerosos servicios estatales, aunque ya las dictaduras mi
litares habían empezado el proceso de transferencia de es
cuelas primarias y de hospitales públicos algunos años atrás.
Existía un debate político muy fuerte en la ciuda
danía y en los partidos políticos acerca de la necesidad de
democratizar la gestión política en la Ciudad de Buenos Ai
res. “Cómo es posible que tres millones de personas sean
cautivas y no puedan ejercer el derecho a elegir sus autori-38
María Elena Naddeo
dades” se repetía en ámbitos diversos. Un reclamo que se
acrecentó tras los largos años del Gobierno Nacional mene
mista con Intendentes designados a “dedo” muy distantes
del ideal democrático de las capas medias porteñas en aquel
momento muy potentes.
Los organismos financieros internacionales, Banco
Mundial, FMI, venían exigiendo con su estilo extorsivo la
“descentralización de las políticas y servicios públicos” uti
lizando un discurso seductor para muchos ciudadanos, el de
acercar la gestión a la localidad, al territorio. Sin embargo
había una estrategia encubierta de desrresponsabilización
del Estado nacional, porque las transferencias de servicios
y áreas del Estado que se organizaban se desentendían del
financiamiento, o a lo sumo garantizaban un año del presu
puesto para salarios y obras.
Este proceso estuvo enmarcado en un debate aqui
latado con el hartazgo de gobiernos inoperantes o corrup
tos, y un accionar del Estado nacional muy burocratizado y
poco abierto a la participación vecinal. Por ello la propuesta
de traer el gobierno a la gestión local con el voto directo del
Jefe de Gobierno por los ciudadanos y ciudadanas y que la
población porteña tuviera sus propias normas constitucio
nales locales, como si fuera una provincia o ciudad autó-
noma, empezó a ser un ideal de lucha muy abrazado por la
militancia progresista de aquel momento.
Las experiencias de las comunas de Porto Alegre y
de Barcelona, entre otras, con la pujanza de Consejos parti
cipativos de vecinos para la votación del presupuesto local,
generaba un entusiasmo militante de gran impulso hacia la
autonomía porteña. 39
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Este tema fue incorporado en la Reforma Consti
tucional acordada por Carlos Menem y Raúl Alfonsín para
1994. Si bien dicha reforma tuvo el motivo estratégico de
convalidar la reelección del Presidente Menem, y para el
radicalismo estatuir un tercer senador por provincia como
expresión de las minorías en los distintos territorios gober
nados por el peronismo, es decir motivos basados en las
conveniencias políticas partidarias o en la ampliación de la
representación política, hubo en el acuerdo de la reforma la
inclusión de dos temas, entre otros, estratégicos para nuestro
tema prioritario. Por un lado, la incorporación en el artículo
75 inciso 22 de los Tratados Internacionales de Derechos
Humanos, con lo cual quedaba la Convención convertida en
texto constitucional, así como la CEDAW y otros.
Artículo 75.- Corresponde al Congreso: (…)
22. Aprobar o desechar tratados concluidos con las
demás naciones y con las organizaciones internacionales y
los concordatos con la Santa Sede. Los tratados y concorda
tos tienen jerarquía superior a las leyes.
La Declaración Americana de los Derechos y De
beres del Hombre; la Declaración Universal de Derechos
Humanos; la Convención Americana sobre Derechos Hu
manos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo; la Convención
sobre la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio;
la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas
las Formas de Discriminación Racial; la Convención sobre
la Eliminación de todas las Formas de Discriminación con-40
María Elena Naddeo
tra la Mujer; la Convención contra la Tortura y otros Tratos
o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convención
sobre los Derechos del Niño; en las condiciones de su vi
gencia, tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo
alguno de la primera parte de esta Constitución y deben en
tenderse complementarios de los derechos y garantías por
ella reconocidos. Sólo podrán ser denunciados, en su caso,
por el Poder Ejecutivo Nacional, previa aprobación de las
dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada
Cámara.
Los demás tratados y convenciones sobre derechos
humanos, luego de ser aprobados por el Congreso, requeri
rán del voto de las dos terceras partes de la totalidad de los
miembros de cada Cámara para gozar de la jerarquía cons
titucional.”
El segundo aspecto central para los tres millones de
porteños y porteñas fue el reconocimiento de la autonomía
de la Ciudad de Buenos Aires y la capacidad de elección
de sus propias autoridades. artículo 129 de la Constitución
Nacional.
Artículo 129.- La ciudad de Buenos Aires tendrá
un régimen de Gobierno autónomo con facultades propias
de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegi
do directamente por el pueblo de la ciudad. Una ley garan
tizará los intereses del Estado nacional mientras la ciudad
de Buenos Aires sea capital de la Nación. En el marco de lo
dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convo
cará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que,
mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el
Estatuto Organizativo de sus instituciones.”41
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Luego esta atribución fue reglamentada o, en rea
lidad, recortada, por la ley 24.588, la llamada ley Cafiero,
por medio de la cual la Nación “conserva todo el poder no
atribuido por la Constitución al gobierno autónomo de la
Ciudad”. La ampliación de facultades y competencias del
gobierno porteño y de su Poder Judicial fue desde entonces
generada por difíciles negociaciones en las cuales se redacta
ron distintos Convenios de transferencia de competencias,
debatidas y respaldadas por el Congreso de la Nación.
En cuanto a las políticas de infancia, ya Nación ha
bía transferido establecimientos educativos y hospitales sin
asegurar los recursos presupuestarios suficientes, solamente
la Ciudad de Buenos Aires, con un Presupuesto de Recursos
muy amplio pudo medianamente absorber lo que implicaba
de carga presupuestaria. En las provincias argentinas el im
pacto de la transferencia del sistema de salud y de educación
tuvo consecuencias nefastas y en general implicó un dete
rioro gradual al proceso de desgaste que se venía desarro
llando desde la Dictadura militar. (
11
. IWAN)42
María Elena Naddeo
La Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires
Dando cumplimiento a la reforma constitucional
realizada en la Constituyente ubicada en la provincia de San
ta Fe, el Congreso Nacional sancionó la ley 24620 por la
cual se convoca a elecciones de autoridades porteñas, Jefe
de Gobierno y legisladores de la Ciudad, así como a Asam
blea para debatir el Estatuto organizativo local.
(12.)
En este punto es preciso observar que el Gobierno
Nacional, así como el Partido Justicialista en general, con
sideraban el estatus jurídico de la Ciudad de Buenos Aires
de manera restrictiva, indicando que la norma organizativa
debía ser un “estatuto” y no una constitución, tal como lo
tienen los demás distritos provinciales.
El debate fue superado ampliamente en la Asam
blea de representantes – así llamada en la convocatoria –
porque una mayoría transversal de sus integrantes recono
cieron el carácter constituyente del organismo. A pesar de
ello votaron por unanimidad – con algunas disidencias- el
Estatuto Organizativo de la Ciudad de Buenos Aires, pro
mulgada el 1 de octubre de 1996.
El debate acerca del carácter amplio o restringido
de la autonomía porteña tuvo largo recorrido, aunque los
sucesivos convenios fueron ampliando facultades locales.
Transcurridos casi 30 años de la Asamblea, todavía el Fuero
Civil de Familia y el Fuero penal en lo que hace a homici-43
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
dios, femicidios, y otros delitos de especial gravitación en la
vida de las infancias siguen en manos del ámbito nacional.
Los derechos de las infancias entran en escena
En escasos 75 días, plazo impuesto por la convo
catoria, pero sin provocar un nuevo pedido de prórroga, la
Convención porteña debatió, consultó, recogió propuestas
y sancionó un texto bellísimo en su forma y contenidos,
ajustado al nuevo paradigma de los derechos humanos in
corporados en la Constitución Nacional.
Una composición muy progresista en su perfil po
lítico, y con destacadas figuras y especialistas en diversas te
máticas produjeron una síntesis virtuosa sobre la base de
largos debates previos protagonizados por militancias di
versas y por los equipos técnicos de los partidos políticos
del momento.
La elección de representantes fue ganada por el
FREPASO, Frente por un país solidario, coalición creada
en 1993 como Frente Grande y luego ampliada como Fre
paso con el Socialismo y País, con el objetivo de enfren
tar al bipartidismo, a un peronismo decadente y neoliberal
manipulado por Carlos Menem y a un radicalismo que no
había enfrentado a los grupos de poder con la convicción o
decisiones necesarias. Por ello Graciela Fernández Meijide
del FREPASO fue elegida presidenta de la Asamblea y con
tó con legisladores de alto conocimiento del pliego jurídico
y de las necesidades de la población, en particular Eugenio
R. Zaffaroni, Eduardo Jozami, Aníbal Ibarra, Liliana Chier
najovsky, Maria José Lubertino, Maria Elena Barbagelata,
Nilda Garré, Clori Yelisic, Alicia Pierini, entre otros y otras.
La derecha representada por Nueva Dirigencia tuvo escasa 44
María Elena Naddeo
participación legislativa, y otros voceros de los partidos tra
dicionales con posturas conservadoras quedaron en minoría
frente a la fuerza casi arrolladora del progresismo.
El mismo día se eligió al Jefe de Gobierno de la
Ciudad, resultando ganador la UCR Fernando de la Rúa,
por 39,89% frente a Norberto Laporta candidato del FRE
PASO, segundo en porcentaje de votantes con el 26,50%,
el Justicialismo logró 18,62 seguido por Nueva Dirigencia
13,10%.
La Constituyente porteña generó algunas acciones
de consulta muy interesantes, una de ellas fueron las audien
cias públicas temáticas, como en derechos de las infancias, o
de las mujeres, salud, ambiente.
La Convención Constituyente que sesionó en el
Centro Cultural San Martin en dicho año, elaboró y aprobó
un texto de elevada calidad jurídica y política. Sin duda el
texto constitucional es heredero y contiene los tratados in
ternacionales de derechos humanos de aquellos momentos.
Los concejales del FREPASO, y las organizaciones
de la sociedad civil participaron activamente llevando pro
yectos de redacción para el capítulo de Derechos de niñas,
niños y adolescentes, por ello constituye el primer docu
mento oficial que incorpora el género femenino, el lenguaje
inclusivo, y los postulados de la Convención de los derechos
del niño, así como la propuesta de sancionar a futuro una ley
para definir el organismo de infancia de la ciudad.
También se llevaron las propuestas y proyectos para
el Capítulo de derechos de las mujeres, de igualdad entre va
rones y mujeres, incorporando los temas de la CEDAW, de
salud sexual y reproductiva, la perspectiva de género en la
educación y la enseñanza de la educación sexual. 45
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Fueron aportadas y quedaron plasmadas en el tex
to constitucional los principios de educación estatal, laica y
gratuita desde los 45 días hasta el nivel superior, y la Cons
tituyente dejó sin respuesta muy rápidamente a los sectores
clericales, que no pudieron cambiar los conceptos centrales.
De este intercambio y de la actitud progresista de
los legisladores quedaron plasmadas normas para la par
ticipación ciudadana en múltiples aspectos, el mecanismo
de audiencias públicas, la doble lectura para los cambios de
zonificación, y muy especialmente el sistema de comunas
con juntas elegidas por la población como órgano municipal
local.
Un diseño sumamente democrático en el cual la
ciudadanía volcó la esperanza de lograr un gobierno po
pular. Treinta años después la Constitución porteña sigue
siendo un ejemplo de garantías de derechos, si bien la políti
ca en general se ha derechizado y los gobiernos neoliberales
de Macri y Rodríguez Larreta, desdibujan gran parte de su
contenido transformador.
Las organizaciones especializadas en infancia y
adolescencia plantearon con fuerza desde la perspectiva de
la Convención de los derechos del niño algunos de los temas
cruciales del momento. La lucha contra el sistema institucio
nal del Patronato de Menores, por el cual, y a través de la ley
10.903 y el Código de procedimientos civil, el Poder Judicial
podía adoptar medidas cautelares – las odiosas figuras de
protección de persona - para encerrar a los niños y niñas en
instituciones cerradas frente a cualquier situación llamada
“irregular”, tanto por ser víctimas de violencia o por estar
en situación de calle carente de recursos económicos. 46
María Elena Naddeo
El texto surgido de aquellos encuentros tuvo al
gunos impulsores destacados, en la Constituyente Ángel
Bruno, representante de la Democracia Cristiana asesorado
por Marisa Graham del Colectivo de los derechos de las in
fancias, CASACIDN, Comité Argentino de Seguimiento de
la Convención Internacional de los derechos del Niño, con
Nora Schulman y otras referentes. Quien redacta este libro,
Maria Elena Naddeo, concejala y Presidenta de la Comi
sión de Familia y Minoridad del Concejo Deliberante, Noris
Pignata del área de Defensa de los Derechos de los niños y
adolescentes del Gobierno municipal, Gustavo Gallo de la
Asociación de Abogados de Buenos Aires, representantes
del Foro de Salud Mental, la Asociación de Psicólogos de
Buenos Aires, entre otras, en fin un conjunto importante
de especialistas dejaron plasmada en dichas audiencias pú-
blicas la necesidad de transformar profundamente las insti
tuciones y fortalecer las políticas públicas universales para
los chicos y sus familias. El capítulo Décimo, articulo 39 de
la Constitución porteña es una síntesis apretada del com
pendio programático para las infancias propuesto por la
Convención, y además, incluye desde su título la diversidad
de género, visibilizando por primera vez en un texto oficial
al género femenino. 47
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
“Capitulo 10° niños, niñas y adolescentes
ARTICULO 39.- La Ciudad reconoce a los niños,
niñas y adolescentes como sujetos activos de sus derechos,
les garantiza su protección integral y deben ser informados,
consultados y escuchados. Se respeta su intimidad y privaci
dad. Cuando se hallen afectados o amenazados pueden por
sí requerir intervención de los organismos competentes.
Se otorga prioridad dentro de las políticas públicas,
a las destinadas a las niñas, niños y adolescentes, las que
deben promover la contención en el núcleo familiar y ase
gurar:
La responsabilidad de la Ciudad respecto de los pri
vados de su medio familiar, con cuidados alternativos a la
institucionalización.
El amparo a las víctimas de violencia y explotación
sexual.
Las medidas para prevenir y eliminar su tráfico.
Una ley prevé la creación de un organismo espe
cializado que promueva y articule las políticas para el sec
tor, que cuente con unidades descentralizadas que ejecuten
acciones con criterios interdisciplinarios y participación de
los involucrados. Interviene necesariamente en las causas
asistenciales.”
Los principios rectores de la Convención están en
este breve articulado, la promoción de sus derechos, el deber
de consulta y participación de niños, niñas y adolescentes, 48
María Elena Naddeo
la protección contra todas las formas de violencias, el deber
del Estado en brindar prioridad a las políticas de infancia, el
derecho a la convivencia familiar.
Combatir el viejo Patronato de Menores implica
ba una dura contienda con el Poder Judicial Nacional, muy
arraigado en su convicción de que “proteger” implicaba
“encerrar”. Los institutos de menores – llamados así con
esa carga estigmatizante de la minoridad – desbordaban de
niñeces con problemáticas de pobreza e indigencia, cuyas
madres y padres fueron separados de sus hijes por el solo
hecho de ser pobres. A su vez, en dichos centros, a dispo
sición del poder judicial, convivían muchos hasta la mayoría
de edad, sin posibilidad de contacto con el exterior, ni con
las escuelas ni con los centros de salud, salvo en salidas ex
cepcionales y pautadas con tiempo.
Las visitas efectuadas por organismos de derechos
humanos a dichas instituciones siempre arrojaban un sal
do de denuncias de torturas, malos tratos y relatos de vidas
familiares con derechos vulnerados, las cuales deberían ha
berse reparado con acciones de inclusión en las políticas
públicas y en los programas sociales.
El reclamo por derribar ese sistema opresivo apare
ce de manera clara, aunque tenue, en este texto cuando dice
“Se otorga prioridad dentro de las políticas públicas a las
destinadas a las niñas, niños y adolescentes, las que deben
promover la contención en el medio familiar” y el concepto
“cuidados alternativos a la institucionalización”.
Estos temas alcanzaron mayor contundencia escri
ta con el correr del tiempo tanto en la ley porteña N° 114
del año 1998, como en la ley nacional N° 26061 del 2005, de
las cuales se hablará más adelante. 49
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Políticas de infancia en la
Ciudad de Buenos Aires. Sus inicios
Desde la sanción de la Convención distintos equi
pos y funcionarios políticos de la entonces Municipalidad
de la Ciudad de Buenos Aires generaron programas desti
nados a construir un circuito de atención para las infancias
con derechos vulnerados alternativo al viejo Patronato.
Serían los antecedentes del sistema de protección
integral existente hoy en la Ciudad y que sin duda tuvieron
un rol pionero y de avanzada. A continuación, se enumeran
y destacan algunos de los dispositivos y programas que tu
vieron mayor impacto y permanencia. En una apretada sín
tesis y por lo tanto incompleta, sin agotar su composición y
al solo efecto de no omitir su existencia, podemos destacar
algunas de las políticas y programas de infancia desarrolla
das entre los años 1990 y 1996, sin que sea una descripción
integral y completa de los mismos:
•
Programa de atención a chicos y chicas en
situación de calle, con base en el CAINNA, que posterior
mente se enlazó con la línea telefónica 108 de atención ciu
dadana. El CAINNA fue un dispositivo pionero también en
el modelo de atención alternativo a la institucionalización
forzada.
•
Puerto Pibes y el programa de Recreación so
cial para niños y adolescentes cuyo desarrollo estuvo sujeto
a múltiples avances y retrocesos, llegando prácticamente al 50
María Elena Naddeo
cierre y posterior traslado a una escuela secundaria en el
2024.
•
El departamento de Cooperativas para el
aprendizaje, COOPA, Centro de inclusión social, educativa
y laboral para adolescentes y jóvenes del Bajo Flores, una
experiencia modelo que no tuvo respaldo suficiente para
ampliarse en otros territorios.
•
Las Casas del Niño y del Adolescente: cen
tros de promoción de derechos, apoyo escolar, recreación,
atención social y comunitaria sitos actualmente en la Plaza
Matheu, Barrio Illia y la Boca.
•
El Departamento de Derechos del niño y
del Adolescente: equipo interdisciplinario compuesto por
abogados y abogadas, trabajadores sociales y psicólogas y
psicólogos con un equipo de investigación y relevamiento
estadístico. Estos profesionales fueron una de las bases para
la creación de la Red de Defensorías en el año 1997.
Dependientes del Ministerio de Promoción Social,
también debemos destacar la existencia de Centros de Aten
ción Familiar (CAF) los Jardines Maternales y otros dispo
sitivos de atención más precarizados como las guarderías de
los barrios y de los centros o comedores comunitarios que
al calor de la crisis económica cada vez más profunda en la
década de los 90 se fueron ampliando y alcanzaron un nivel
altísimo de atención en la crisis de los años 2001 al 2003.
Los equipos especializados en infancia y adolescen
cia desarrollaron su tarea en un contexto político muy des
favorable, dado que Carlos Grosso, Intendente de la Ciudad
fue acusado de graves hechos de corrupción y escándalos
permanentes por negociados con los inmuebles y predios 51
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
fiscales, las contrataciones onerosas y al margen de las nor
mativas vigentes.
El contubernio entre el Municipio porteño con los
concejales del PJ y de la UCR por la votación de excep
ciones al Código de Planeamiento Urbano para favorecer
a empresas constructoras llegó a su punto más alto de no
toriedad con la votación por la “Escuela Shopping”, orde
nanza que permitió vender el frente de la escuela primaria
de la Avenida Pueyrredón equina Sarmiento para construir
17 locales comerciales. Las denuncias en estos temas fueron
tomadas por concejales de creciente prestigio como Nor
berto Laporta del Socialismo y Aníbal Ibarra del Modejuso
Frente Grande, convirtiéndose en uno de los motivos del
gran apoyo vecinal que los llevó a ganar las elecciones de la
Convención Constituyente en 1996 y luego del Gobierno de
la Ciudad Autónoma en el año 2000.
El desprestigio del gobierno de Carlos Grosso y de
sus sucesores Saul Bouer y Jorge Domínguez, de perfiles or
todoxos, paralizaron el avance y desarrollo de los programas
de infancia y adolescencia. 52
María Elena Naddeo
Defensoría de los derechos de los niños y ado
lescentes de la Biblioteca Popular de
Barracas. Precursora del organismo de
infancia de la CABA
El 22 y 23 de agosto de 1995 se realizaron las Pri
meras Jornadas Participativas por los derechos de la infancia
y la adolescencia en la Nueva Ciudad de Buenos Aires en el
“Honorable Concejo Deliberante” porteño.
Si bien este ámbito legislativo ya tocaba a su fin
puesto que debía ser reemplazado por una legislatura dota
da de nuevas competencias luego de la Convención prevista
para el año 1996, todavía seguía funcionando en medio del
desprestigio generalizado de los bloques mayoritarios acusa
dos de corrupciones diversas. El bloque del Frepaso había
logrado algunas bancas como conjunción del Frente Gran
de y del Socialismo y constituía para el electorado la apues
ta de una renovación transparente y de profundos cambios
políticos.
Sus concejales Aníbal Ibarra (1991-1995) Eduardo
Jozami, Raúl Fernández, María Elena Naddeo y Abel Fatala
(1993-1997) (Frente Grande) y Norberto Laporta, Ernesto
Jaimovich (1991-1995), Jorge Tula, Clori Yelisic, Fernando
Finvarb, Raúl Puy, Daniel Martini (1993-1997), Roberto
Arellano por el Socialismo, lograron unir en el FREPASO
mayores niveles de unidad y de incidencia legislativa. Fue
ron las “espadas” de lucha contra las prácticas burocráticas 53
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
ya cuestionadas y prohibidas incluso por normas votadas
ad hoc. Las Concejalas Juliana Marino (PJ) y Gabriela Gon
zález Gass (UCR) fueron referentes críticas de sus propios
partidos e impulsaron, muchas veces en soledad, las medi
das democratizantes de aquel momento.
La entonces llamada Comisión de Familia y Mino
ridad presidida por Maria Elena Naddeo, quien escribe estas
líneas, fue promotora de debates tendientes a aplicar la Con
vención de los derechos de los niños en la Ciudad. Si bien el
carácter local, sin acceso a la justicia de familia y a la justicia
penal, impedía ejercer de manera integral el conjunto de los
derechos, se hizo una interesante apuesta a diseñar el mode
lo que el sistema de protección integral de derechos requería
para aquel momento.
Las mencionadas Jornadas tuvieron un espacio par
ticularmente destinado a las políticas educativas, a la educa
ción especial, a la salud escolar y a la necesidad de una nueva
legislación superadora del paradigma de la situación irregular
del viejo Patronato de Menores. Resulta interesante analizar
uno de los proyectos presentados en estas Jornadas, el de
la creación de Defensorías municipales de niños y adoles
centes DEMUNAS existentes en Perú, a propuesta de Save
The Children organización internacional de particular gravi
tación en aquella década y todavía hoy con mucha vigencia.
También se analizaron las experiencias de ciudades del Bra
sil, donde la reforma legislativa fue pionera, en 1988 incluso
un año anterior a la Convención. El Código de Infancia de
Brasil incluía entre otras cuestiones la creación de Consejos
tutelares de niños y adolescentes, con Consejeros electos
por la comunidad y con funciones de intervención frente a 54
María Elena Naddeo
derechos vulnerados de niños y niñas, todas ellas instancias
alternativas a la judicialización e institucionalización.
La Convención brindaba un pliego de derechos
largamente detallado y de enorme respaldo para la acción,
sus principios podían invocarse y desarrollarse de acuerdo
a las características de cada territorio. El interés del deba
te se centraba en qué tipo de organismos protectores de la
infancia eran necesarios para impulsar y llevar adelante el
paradigma propuesto.
Fue un momento de intensos debates y enormes
expectativas acuñadas en distintos ámbitos y organizacio
nes. UNICEF Argentina estaba generando instancias de
encuentros regionales y nacionales. En 1996 justamente se
realizó una Jornada Nacional en la provincia de Mendoza,
donde hubo un claro repudio al Régimen del Patronato de
Menores y a las autoridades del viejo Consejo Nacional del
Menor y la Familia con su sistema asilar y tutelarista de inter
vención.
En todas estas jornadas y en estos debates, y parti
cularmente en las de la Ciudad de Buenos Aires, se gestaron
los proyectos de creación de la Red de Defensorías Zonales,
la experiencia comunitaria de la Defensoría de Barracas, base
para el posterior diseño de la ley de Protección de derechos de
niños, niñas y adolescentes que se votaría en la primera legisla
tura porteña.
Se consideraron necesarios para el nuevo sistema la
creación de dispositivos de intervención interdisciplinaria alter
nativos al Poder Judicial, equipos profesionales y operadores
sociales que actuando en el primer nivel de atención pudieran
dar respuesta a los derechos vulnerados de las familias, de los 55
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
niños, sin tener que recurrir a la entonces muy cuestionada Jus
ticia de Familia.
El antecedente directo era la Defensoría del Movi
miento Ecuménico de Derechos Humanos, impulsada por
Alicia Pierini y que desde 1986/87 venia generando interven
ciones favorables a evitar las judicializaciones innecesarias y a
confrontar con el Patronato de Menores y las institucionaliza
ciones forzadas. Esa experiencia no había sido continuada en
el tiempo, pero quienes la conocieron hacían una evaluación
ampliamente positiva.
También el concejal socialista Ernesto Jaimovich ha
bía presentado un proyecto de creación del Consejo Munici
pal por los derechos del niño y del adolescente, ordenanza
número 50132, como organismo asesor de las áreas de gobier
no, articulador de políticas públicas, con subconsejos barriales
integrados por representantes de la comunidad, escuelas, cen
tros de salud y servicios sociales entre otros.
En base a la experiencia aportada por la Defensoría
del MEDH, la propuesta de las DEMUNAS peruanas, los
Consejos Tutelares de Brasil y las intervenciones de los equi
pos de trabajo en calle y otros del Gobierno de la Ciudad,
desde la Comisión de Familia y Minoridad del Concejo De
liberante se auspició la experiencia piloto de creación de la
Defensoría de los Derechos de niños y adolescentes de
la Biblioteca Popular de Barracas.
(13)
La Defensoría de Barracas proponía una interven
ción interdisciplinaria, anclada en el territorio, articulada con
las Redes barriales, y un enfoque destinado a la promoción
de derechos, a la resolución alternativa de conflictos, a evitar
judicializaciones por motivos de pobreza y a garantizar el 56
María Elena Naddeo
derecho a la convivencia familiar brindando ayuda integral
a las familias.
La inauguración de la Defensoría fue un motivo de
enorme entusiasmo para los equipos de salud y de educa
ción del barrio. En particular la Red de equipos técnicos de
Boca Barracas, el área programática del Hospital Argerich y
el servicio de Adolescencia expresaron el acuerdo y la enor
me importancia de contar con estos equipos.
El Gobierno de la Ciudad, desde área de niñez
coordinada por María Orsenigo, designada en el cargo por
el flamante Jefe de Gobierno Fernando de la Rúa electo por
la ciudadanía en 1996, oxigenó los dispositivos existentes y
fueron reformulados programas y dispositivos.
En 1997, fusionando el Departamento jurídico
de derechos de los niños y la experiencia comunitaria de la
Biblioteca Boca Barracas -la Defensoría de niños y adoles
centes dependiente de la Comisión de Familia y Minoridad
del Concejo Deliberante - y otras asociadas, se constituyó
una Red de Defensorías Zonales compuesta por equipos
interdisciplinarios ubicados en estas sedes: Centro- Lavalle
– Once – Flores – Boca- Barracas.
Es decir, a la luz de esta revisión histórica, se ve la
concatenación y casi simultaneidad de experiencias y mode
los utilizados en la búsqueda de un nuevo abordaje sustituti
vo de la vía judicial tradicional y del tutelarismo largamente
cuestionado. Dichas experiencias fueron la base de la orga
nización y creación por ley 114 del organismo de infancia
de la Ciudad, el Consejo de los Derechos de niños, niñas y
adolescentes. C
apitulo
S
egundo59
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Hacia la creación del Consejo de los Derechos
de niños, niñas y adolescentes.
La sanción de la ley 114
Las elecciones porteñas para la Legislatura porteña
dieron amplio respaldo al FREPASO y en segundo lugar
a una UCR renovada en su lista de representantes a fin de
acompañar el objetivo de transparencia de la gestión pú-
blica. El Partido Justicialista y Nueva Dirigencia ocuparon
un tercero y cuarto lugar. El signo de esta Legislatura fue
la elevada calidad de sus integrantes, dando respuesta a una
ciudadanía harta de punteros barriales, de corruptelas diver
sas, y de escasísima formación política o profesional. El fan
tasma del viejo Concejo Deliberante, llamado “Palacio de la
Corrupción” fue quedando atrás por una nueva Legislatura
pujante y resuelta a legislar de cara a la población.
El Reglamento generó una serie de modificaciones
sustanciales, entre ellas el cambio del nombre de las comi
siones, la vieja denominación Familia y Minoridad dio paso
a Mujer, Infancia, Adolescencia y Juventud, en sus primeras
sesiones se estableció el uso del lenguaje inclusivo para los
textos oficiales, el “los” y el “las” empezó a incorporarse al
habla cotidiana pero también legal de la Ciudad de Buenos
Aires.
Hay hitos de esta legislatura que no se pueden ob
viar, la sanción de la Ley de Salud Mental - ley 448- la cual
recogió los anhelos y propuestas de los grupos más especia-60
María Elena Naddeo
lizados de la Ciudad, tanto de los efectores de salud como
de las organizaciones profesionales. El paradigma de la
“desinstitucionalización” de los pacientes con padecimien
tos psíquicos, del cuestionamiento al encierro en institucio
nes asilares por su carácter abusivo y cronificante, en sínte
sis, el eje puesto en los derechos humanos de los pacientes
atravesó el debate y llegó al recinto con una ley pionera,
antecesora de la Ley Nacional de Salud Mental N° 26.657.
Es de destacar la tarea incesante de Eduardo Jozami y de su
equipo de asesores en la sanción de esta ley.
El Código de Convivencia Urbana fue otro de los
momentos más intensos de aquel período. La Constitución
porteña había derogado de hecho los viejos edictos poli
ciales, dado que violentaban los derechos consagrados en
el nuevo texto. Había que reemplazarlos por una nueva
normativa, para lo cual fue creada una Comisión especial
participativa, integrada por legisladores, y referentes de la
sociedad civil, del poder judicial y del gobierno de la Ciu
dad. Han sido memorables las intervenciones de Facundo
Suarez Lastra de la UCR, de Raúl Zaffaroni del FREPASO,
de Alicia Oliveira, entre otras voces dispuestas a derribar el
viejo sistema.
Uno de los objetivos era terminar con la “caja chi
ca” de la Policía Federal, formada con el chantaje cotidiano
a las mujeres y personas trans en situación de prostitución
a las cuales se les cobraba multas, se las encarcelaba y hasta
torturaba, si no aportaban sumas de dinero periódicas. La
reacción no se hizo esperar, frente a la caída de los edic
tos, una orquestada movilización de barrios en los cuales la
prostitución callejera generaba quejas de los vecinos se con-61
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
virtió en un permanente hostigamiento. En particular, fue
muy grave e inaceptable para el Frepaso el ataque cotidiano
al domicilio de su líder, Carlos Chacho Álvarez, y esposo de
una de las legisladoras feministas Liliana Chiernajovsky. La
presión fue tan grande que las normas abolicionistas del Có-
digo de Convivencia fueron derogadas y la legislatura votó
el Código Contravencional y de faltas, incorporando el arti
culo 71 – años después fue nuevamente modificado y con
vertido en articulo 81- por el cual se penaliza la demanda y
oferta de servicios sexuales frente a domicilios particulares,
templos o escuelas. Los y las legisladoras más progresistas
sostenían la necesidad de incorporar una cláusula que exi
giera la presencia del Ministerio Publico Fiscal junto a las
Fuerzas de Seguridad en las distintas intervenciones calle
jeras, tema que fue eliminado en la versión definitiva. Un
debate particularmente agobiante para quienes sostenían el
proyecto original, consistente en no penalizar ni reglamen
tar la prostitución. En este tema se destacó la firme postura
de principios expresada por Dora Barrancos y otros escasos
legisladores.
Sería imposible en este libro desarrollar y hacer una
valoración de todas y cada una de las leyes sancionadas por
esta primera legislatura. Desde el ángulo de los derechos so
ciales y con impacto en la vida de las infancias y sus familias,
se pueden enumerar las siguientes normas votadas entre di
ciembre de 1997 y 1999:
•
Ley 114 de Protección Integral de Derechos
de niños, niñas y adolescentes
•
Ley 153 Básica de Salud
•
Ley 188 Premio Lola Mora, de Reconoci-62
María Elena Naddeo
miento a las publicidades y programas audiovisuales no se
xistas
•
Leyes 148 y 341 de Vivienda Social
•
Ley 269 de Creación del Registro de Deudo
res morosos Alimentarios
•
Ley 418 de Salud Sexual y Reproductiva
•
Ley 448 de Salud Mental
•
Ley 474 Plan de Igualdad de Oportunidades
y de trato entre Varones y Mujeres
En otros planos de los derechos ciudadanos, el pro
ceso de debate y constitución de las Comunas propuestas
por la Constitución porteña merecería un análisis pormeno
rizado. Un fuerte ideal participativo recorría los grupos veci
nales, las organizaciones de la sociedad civil, predominaba la
convicción de que los gobiernos comunales podrían ejercer
una suerte de democracia directa en la cual se resolvieran
conflictos y temáticas barriales y se construyera un equili
brio urbanístico acorde con los deseos de la comunidad. El
cuestionamiento a la voracidad inmobiliaria y a la necesidad
de acercar la gestión política en los barrios fue un punto
de ampliación de la representación progresista y popular en
aquel momento superadora de los partidos tradicionales.
Sin embargo, el proceso de debate de la ley de Co
munas fue muy lento y cruzado por orientaciones políti
cas divergentes. La dialéctica entre el ejercicio progresista
de la Jefatura de Gobierno, la necesidad de centralizar los
recursos y generar innovaciones desde el Poder Ejecutivo
y los deseos de descentralización de competencias y recur
sos económicos generó una sinergia negativa que llevó a la 63
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
postergación de la ley de Comunas hasta el 4 de octubre del
2005, Ley 1777.
En la temática de Educación quedo pendiente la
sanción de la ley local dado el fuerte enfrentamiento soste
nido por la Ciudad con la Ley Federal de Educación, y su
diseño de estructura con una primaria de 6 grados y una
Polimodal de perfiles cuestionados por el conjunto de gre
mios y especialistas, y que actuaba como dinamitadora de las
escuelas normales, artísticas, técnicas.
Fue uno de los temas en los cuales -existiendo una
propuesta consensuada por el Frepaso y la UCR, con ma
yoría abrumadora para obtener la sanción- no hubo coraje
político suficiente para avanzar. Daniel Filmus, convertido
en Ministro de Educación del Gobierno de la Ciudad en la
gestión de Aníbal Ibarra intentó corregir tal decisión propo
niendo y generando la sanción de la Ley de obligatoriedad
de la Enseñanza Secundaria en CABA con lo cual la discu
sión sobre los 7 años de primaria y 5 de secundaria tomaba
un cariz de menor intensidad. 64
María Elena Naddeo
Ley 114 de Protección Integral de Derechos
de niños, niñas y adolescentes
Hay un excelente trabajo de análisis legislativo acer
ca de los distintos proyectos que dieron origen a la ley 114,
así como las modificaciones que se hicieron en los debates
parlamentarios y luego en el propio recinto. Se denomina
“Proyectos y debates en torno a la sanción de la
Ley Nº 114 de Protección Integral de Derechos de Niños,
Niñas y Adolescentes “, y fue elaborado por el equipo de la
Dirección de Políticas Públicas e Investigación del Consejo
de los Derechos de niños, niñas y adolescentes coordinado
por Verónica Lewcovickz y publicado en la página web del
organismo y del SIPROID en 2017.
(14)
Este trabajo de indagación parlamentaria tiene el
enorme mérito de compilar y comparar los 4 proyectos
presentados en el año 1998, uno por el Frepaso, dos por
distintos legisladores de la UCR, y uno del PJ, el dictamen
de consenso que fuera presentado en la Comisión Mujer,
infancia, adolescencia y juventud elaborado en reuniones
previas, el dictamen por mayoría que se votó en la Comisión
y luego el texto de la ley con las modificaciones generadas
en el recinto.
Este análisis da cuenta del enorme trabajo de reu
niones, debates, correcciones, que dieron sustento al texto
finalmente aprobado, sumamente valorado por les trabaja-65
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
dores de la infancia y numerosas organizaciones públicas, de
derechos humanos y especificas en infancia y adolescencia.
Los cuatro proyectos expresaban fuertes matices
que había que integrar o suprimir, quienes presentaron ini
ciativas jugaron un rol importante en el transcurso del año
legislativo. El proyecto presentado por Gabriela González
Gass, el presentado por los diputados del FREPASO, que
aunque elaborado por Maria Elena Naddeo se encuentra
encabezado por Eduardo Jozami, el de los diputados Ro
berto Clienti y Dora Martina de la UCR, el de Alicia Pierini
del PJ, en todos ellos permea el objetivo de plasmar la Con
vención de los Derechos del Niño en el territorio porteño,
en algunos se pone el énfasis en instituciones de atención
directa, en otros se piensa el organismo de infancia y ado
lescencia como rector y diseñador de las políticas públicas. 66
María Elena Naddeo
Convocatoria al debate público
El espíritu de la época, la profunda transformación
política creada por el proceso constituyente en CABA ge
neraba el impulso para la participación ciudadana. Es por
ello que fueron realizadas varias Audiencias públicas a fin
de analizar y proponer ideas para la redacción de la ley. Si
bien dichas reuniones no fueron posteriormente publicadas,
sin embargo, el registro efectuado por los asesores de la Co
misión Mujer Infancia Adolescencia y Juventud, así como
la memoria de los propios diputados y diputadas presentes
permite reconstruir algunos de los temas abordados.
En este sentido, los dictámenes aportados por la
Asociación de Abogados de Buenos Aires, el Comité Ar
gentino de Seguimiento de la Convención Internacional de
los derechos del niño, el Colectivo de derechos de la infan
cia, la Asociación de Psicólogos de Buenos Aires y otras
organizaciones y asociaciones profesionales y comunitarias,
fundaron y respaldaron la doctrina y los principios del nue
vo paradigma:
(15)
•
La visión de los niños y adolescentes como
sujetos de derecho
•
El derecho a la convivencia familiar, superan
do cualquier obstáculo para evitar la separación de los niños
de sus padres o madres por motivos basados en la pobreza
•
La intervención especializada en situaciones 67
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
de maltrato o abuso sexual, poniendo el acento en la exclu
sión del hogar del victimario.
•
La institucionalización como última instancia
en hogares o centros pequeños para un abordaje personali
zado, cuestionando los viejos y asilares institutos de meno
res.
•
El fortalecimiento de las políticas universales
de salud, educación, vivienda, cultura y recreación.
•
La transversalidad de las políticas públicas
para las infancias
•
El deber del estado y de toda la sociedad de
escuchar la voz de los niños y promover su protagonismo
•
La exigibilidad de los derechos enunciados68
María Elena Naddeo
Foro de legisladores provinciales por
los derechos de las infancias
En los encuentros con expertos, cobró especial
importancia la articulación con UNICEF Argentina, quien
respaldó no solamente el debate hacia la puesta en marcha
de la Convención, sino que colaboró activamente con la for
mación de un Primer Foro de Legisladores Provinciales por
los Derechos de los niños de Argentina.
Era necesario para el Sistema Judicial la derogación
de la ley 10.903, llamada Ley Agote, y las normas del Código
de procedimientos en lo civil que autorizaban el encierro de
los chicos en los institutos de menores supuestamente “para
su protección”. Los diputados nacionales comprometidos
con esta temática insistieron varias veces con proyectos de
ley, pero el menemismo tenía un posicionamiento conser
vador casi fundamentalista, había cuestionado a través de
la figura de “reservas” algunos artículos de la Convención
cuando se aprobó la misma en 1990, aquellos referidos a la
salud sexual, el acceso de las familias y de los niños a la pla
nificación familiar entre otros.
La estrategia pergeñada por Unicef y diversos sec
tores de la militancia en favor de los niños y niñas fue la pro
moción, debate y sanción de leyes provinciales destinadas a
generar las instancias de intervención necesarias para aplicar
en la práctica el nuevo paradigma.
La primera experiencia fue la del Municipio de 69
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Guaymallén en Mendoza, con un servicio de protección de
derechos y patrocinio jurídico adecuado a las prácticas de
la Convención, luego seguida por la ley 4347 de la provin
cia de Chubut sancionada el 24/12/97, la cual desarrolla el
conjunto de derechos y principios del nuevo paradigma y
un Consejo provincial transversal con representantes de las
áreas de gobierno.
En tercer lugar, la ley 114 de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires sancionada el 3/12/98 completa el esque
ma propuesto por la Convención y propone como organis
mo de infancia un Consejo de los derechos de niños, niñas
y adolescentes, con Unidades descentralizadas denominadas
defensorías zonales, Plenario transversal para el diseño y se
guimiento de las políticas públicas entre otros dispositivos
y funciones.
En este contexto, se propiciaron reuniones federa
les en distintos puntos del país, entre ellos Mendoza, Salta, y
CABA. El impulso de las provincias hacia el Congreso Na
cional generó la presentación de distintos proyectos de ley,
los cuales no tuvieron los votos suficientes para su sanción.
La presión conservadora del menemismo y de los aliados
del Patronato de Menores, tanto en el Gobierno como en
el Poder Judicial obstaculizaban el debate. En aquellos mo
mentos la tarea de apoyo, promoción y fortalecimiento de
estas acciones por parte de UNICEF tuvo en la sociologa
Irene Konterlik una protagonista sumamente comprometi
da y solidaria. 70
María Elena Naddeo
Análisis político y jurídico de la Ley 114
En páginas previas se hizo mención del muy com
pleto trabajo sobre el debate de los distintos proyectos bases
de la ley 114, tanto los dispositivos y experiencias concretas
antecesoras, como de los proyectos presentados por las y
los flamantes legisladores que iniciaron sus mandatos en di
ciembre de 1997.
Consciente de que era importante generar ámbitos
de consulta, pero al mismo tiempo redactar el dictamen de
la comisión y llegar al recinto en tiempo adecuado, desde la
Presidencia de la Comisión se solicitó la anulación del giro a
las distintas comisiones para las cuales había sido destinado
el tratamiento parlamentario.
(16)
De esa manera, avanzados los encuentros consulti
vos a organizaciones de la sociedad civil, asociaciones aca
démicas y expertos, los y las asesoras de la Comisión de
Mujer infancia adolescencia y juventud empezaron a realizar
la redacción. Además de la Presidenta de la comisión, quien
suscribe estas líneas y sus asesores Carlos Szternsztejn, Flo
rencia Elgorreaga, Cecilia Pitelli, fueron de especial gravi
tación en el texto que sintetizó los diversos proyectos, las
diputadas y asesoras respectivamente Liliana Chiernajovsky,
Marta Coello, de Gabriela González Gass, Leonor Cisne
ros, de Facundo Suarez Lastra cuyo asesor Eduardo Molina
Quiroga se involucró en la redacción de manera notable.
También Clori Yelisic y Dora Barrancos ya sea a través de 71
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
sus asesores o personalmente acompañaron con entusiasmo
la tarea.
El enorme impulso dado por los Tratados Interna
cionales de Derechos Humanos, presentes en el articulado
de la ley, servía de guía y orientación para esta tarea, gene
rando los consensos que permitieron avanzar con un texto
unificado. Demás está decir que la fuerte presencia del FRE
PASO y los acuerdos con la bancada de la UCR, así como la
presencia de legisladores y legisladoras del PJ coincidentes
con este ideario, permitió reunir los votos necesarios tanto
para llegar al recinto como para su sanción.
Solamente el bloque de Nueva Dirigencia presidido
por Gustavo Béliz, con una representante de carácter con
servador en la Comisión legislativa, no brindó el acuerdo en
el dictamen de la ley, aunque luego votaron positivamente la
norma en el recinto.
La lectura de la ley 114 es particularmente atractiva,
y se incluye como anexo documental. Expresa en lenguaje
claro el paradigma sustentado por la Convención. Algunos
de los aspectos destacados.72
María Elena Naddeo
Objetivos y fines. Arts. 1 al 9
•
El carácter universal de los derechos huma
nos para los niños niñas y adolescentes.
•
En el artículo 4 se intenta dar una definición
precisa del concepto “interés superior” sumamente impor
tante pero mal utilizado por el Poder Judicial y el resto de
las instituciones de cuidado. Se define como aplicación del
conjunto integral de sus derechos.
•
En el artículo 5° referido a la Remoción de
obstáculos se incorpora como obligación del Estado la de
promover la remoción de cualquier impedimento que se
oponga al ejercicio de sus derechos. Este inciso fue muy
utilizado por los equipos profesionales del organismo de in
fancia.
•
El artículo 6° referido a Efectivización de de
rechos, coloca en la responsabilidad de la familia, la socie
dad y el Gobierno de la Ciudad el bienestar general de niños
niñas y adolescentes.
•
El artículo 8° referido a Garantía de Priori
dad, otorga a niños niñas y adolescentes tratamiento priori
tario tanto en la protección, en el acceso a los servicios pú-
blicos, como en la asignación de recursos para las políticas
públicas.
•
Lenguaje no sexista y acorde a la Conven
ción: se podría sintetizar en la expresión “de menores e
incapaces a niños niñas y adolescentes sujetos de de-73
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
rechos” el profundo cambio que se consagrada en el texto
legislativo. En todo el articulado de la ley, desde el propio
título, se incluye al género femenino junto al masculino y
se reconoce la etapa de adolescencia. El tema del lenguaje
cobraba en aquellos años una especial significación porque
se estaba transformando profundamente la matriz patriarcal
de las instituciones de familia.
•
El artículo 9 establece que se denominará ni-
ños, niñas y adolescentes a las personas menores de 18 años.
Fue la manera en términos legislativos de procurar la erra
dicación del término “menores” como denominación para
esta franja de edad.
Habrá que esperar el desarrollo de otros periodos
de debate parlamentario para la visibilización de las identi
dades de género diversas y para incluir a las infancias trans
en el lenguaje. Si bien en la Constitución porteña y en la
propia ley 114 se incorporó el derecho a ser diferente, y a
la no discriminación por su orientación sexual, todavía no
aparecen incluidas las mencionadas categorías.
Fue un avance notable la incorporación del género
femenino “las niñas” en este caso, que perdura hasta el pre
sente. Hoy para incluir a niños niñas y adolescentes que no
se reconocen en lo masculino o femenino hablamos de ni-
ñeces y adolescencias, o infancias y adolescencias, términos
que incluyen a todas las posibles identidades. 74
María Elena Naddeo
Principios ordenadores del sistema de
protección. Arts. 10 a 34
El título II de la ley define los principios y concep
tos para orientar y enmarcar las acciones del gobierno de la
Ciudad y de todos quienes convivan y tenga contacto con
las niñeces. Hay temas que se desarrollan particularmen
te como las garantías procesales, incluyendo el derecho de
los chicos a contar con un abogado, así como los artículos
que garantizan el acceso a la educación, a la salud, a la re
creación, a ser protegidos contra toda forma de violencia, y
contra toda forma de discriminación. El derecho a la convi
vencia familiar, a no ser separados de sus familiares directos
por razones basadas en la pobreza se reitera una y otra vez
en el texto de la Ley 114. 75
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Ejes y pautas para las políticas públicas
de infancia. Arts. 35 a 44
El título III de la ley 114 define los ejes que deben
sustentar las políticas públicas de infancia y adolescencia.
Acá están recogidas muchas de las pautas nacidas al calor
de los debates, todo aquello que se cuestionaba del Viejo
Patronato y que había que moldear en una nueva institucio
nalidad, luego volcadas en gran parte en el Consejo de los
derechos de niños, niñas y adolescentes y en otras políticas
de la Ciudad. Esas pautas tenían algunas prioridades,
•
la descentralización de los organismos para
llegar a los barrios, por ello la importancia brindada en la ley
a las Defensorías Zonales,
•
la articulación de las áreas de gobierno a fin
de diseñar de manera intersectorial las políticas de infancia,
y su monitoreo. Por ello se crea el Plenario del Consejo de
los Derechos
•
la promoción de la participación de los pro
pios chicos, de la sociedad civil en todas las decisiones im
portantes y de incumbencia. Por ello la creación de consejos
consultivos en las Defensorías, el Registro de ONGS, y la
propia participación de la sociedad civil, las fuerzas políticas
con rango legislativo y los propios trabajadores y trabajado
ras en el Plenario del Consejo
Las medidas especiales de protección, a cargo de
las Defensorías y del propio Consejo tienen una definición y 76
María Elena Naddeo
pautas propias muy claras en el ideario del nuevo paradigma
propuesto:
•
El deber de comunicar toda vulneración de
derechos a las autoridades pertinentes se convierte en una
herramienta de la corresponsabilidad del Estado y del con
junto de la sociedad. La ciudad avanzó en diversos proto
colos y procedimientos para lograr que desde Educación y
desde Salud, así como en los clubes de barrio se hagan las
denuncias de manera armoniosa sin que impliquen efectos
lesivos para quienes están atravesando situaciones de con
flicto o de violencia.
•
La obligación para el organismo de infancia
de adoptar medidas sociales de protección – podríamos de
cir que en el lenguaje de la ley 26061 serán las medidas de
protección integrales.
•
La capacidad otorgada a los propios niños y
niñas de realizar las consultas y denuncias ante el propio Po
der Judicial, tema que era rechazado por las corporaciones
que negaban esa capacidad.
•
La desjudicialización de la pobreza, tema ya
analizado anteriormente y que requiere un esfuerzo adicio
nal a los equipos para procurar algunos niveles mínimos de
ingresos y alimentos a fin de que la familia pueda sostenerse
entera.
•
La internación como última instancia. (art.
44) con la obligación expresa de proceder a la revinculación
con los familiares encontrados, tema que sigue siendo un
motivo de debate y confrontaciones con las familias y los
organismos intervinientes. 77
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Basta de detenciones e
intervenciones policiales arbitrarias
Cobran particular importancia en el decálogo de
garantías procesales, el derecho a contar con el patrocinio de
un abogado especializado – lo que después se consagraría
como abogado del niño, o el derecho al patrocinio a cargo
del Estado en la ley 26061, varios años más tarde en el 2005.
En aquellos años de fin del siglo XX la policía bra
va seguía hostigando y deteniendo a los miles de niños en
situación de calle producto de la caída en la pobreza y en la
indigencia de sus familias. Se analizará en otro capítulo el
Programa contra el Trabajo Infantil y la Explotación sexual
puesto en marcha por el nuevo organismo de infancia el
“PETI”, modelo de intervención que contactó con miles de
niños, 4000 según las encuestas nacionales, cifra alarmante
confirmada una y otra vez por los equipos de trabajo en
territorio,
La detención de pibes cuyo delito era simplemente
ser pobres, o provenir de un barrio humilde, con familias
destrozadas por las políticas neoliberales, era una constante.
Los debates con el Fuero penal y el Fuero Civil nacionales
se convirtieron en un tema de particular complejidad: el po
sicionamiento a favor de los derechos de las infancias era
considerado por el viejo Patronato como un “laissez faire”
una actitud anómica y permisiva que favorecía el deambular
riesgoso de los niños y adolescentes. 78
María Elena Naddeo
Fue un posicionamiento de gran fortaleza ética y
conceptual llevado adelante por los equipos jurídicos de
los nuevos dispositivos profesionales y técnicos creados
tanto al calor de la Convención, de los antecedentes en el
Gobierno de la Ciudad, como de las organizaciones no gu
bernamentales como el Serpaj, Servicio de Paz y Justicia,
la Fundación Amanecer, el Hogar Alborada, las hermanas
Oblatas, y otros muchos cuya enumeración requeriría otro
trabajo de investigación.
La Guardia Jurídica de abogados creada por el nue
vo Organismo de la Ciudad, el Consejo de los Derechos
de niños, niñas y adolescentes, luchó con tesonera actitud
para evitar las detenciones policiales arbitrarias, para arre
batar de las manos de las comisarías a los cientos de niños y
adolescentes arrestados por el solo hecho de ser pobres. El
abogado Gustavo Gallo fue el director de aquellos equipos
pioneros, y su gestión entre el 2000 y el 2005 es recordada
no solamente por numerosos chicos, hoy ya personas mayo
res y por las ongs, sino por los numerosos establecimientos
educativos y de la salud con las que contactó y resolvió dis
tintos conflictos. 79
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Basta de institucionalizaciones innecesarias
En el año '98 justamente, cuando se estaban deba
tiendo los proyectos de la ley de infancia de la Ciudad, el
Serpaj solicitó a la Comisión de Mujer infancia, adolescencia
y juventud una visita institucional a los institutos de meno
res dependientes del famoso y muy cuestionado Consejo
Nacional de Menores e Incapaces, presidido por Atilio Ál
varez hasta mediados del 99.
En el recuerdo de la entonces presidenta de la Co
misión legislativa y autora de estas páginas, el impedimento
para ingresar a los institutos era permanente, la situación de
encierro vivida por las niñeces era denunciada una y otra
vez como contraria al derecho vigente. Instituciones asilares
en las cuales se estudiaba, se curaba, se comía, se dormía, se
jugaba, fuera de todo contacto con el barrio y la comunidad.
Las visitas realizadas daban cuenta del sistema de “protec
ción de persona” basado en el artículo 234 del Código de
Procedimientos en lo Civil, utilizada por los jueces civiles
que para “su protección” encerraban a adolescentes por el
solo hecho de no contar con familia continente.
En una de esas visitas se detalla una situación par
ticularmente grave, muy emblemática de aquellos tiempos,
una joven chaqueña abusada a los 13 años por su abuelo,
con un bebe producto de aquel incesto, viene a Buenos Ai
res a escapar de las situaciones intrafamiliares violatorias de
sus derechos, dejando al niño con un familiar. Esta joven a 80
María Elena Naddeo
los 16 años trabajaba en una pizzería, donde tenía además
su alojamiento, con planes de estudio en curso. En un inci
dente protagonizado por clientes alcoholizados interviene
la Policía, se labran actas por ruidos molestos y otras figuras
contravencionales, todos ellos quedan en libertad, pero la
joven, la adolescente que se encontraba trabajando, es lle
vada a un Instituto de Menores para” su protección”, con
disposición judicial. Cuando es detectada por el sistema, es
recluida en uno de los Institutos del Consejo Nacional. Esta
adolescente luchó contra la situación de encierro que la pri
vaba de su trabajo, de su libertad, tuvo varias crisis nervio
sas, “crisis de encierro” fue el único diagnostico clarísimo
de un profesional de la salud que la entrevistó. Sin embargo,
fue derivada a otro instituto de mayor seguridad y luego in
ternada en un centro de atención psiquiátrica.
(17)
El juzgado civil sostenía que la joven no podía vi
vir sola, que estaba en riesgo y que solamente con un fa
miliar a cargo podría derogar o hacer cesar la cautelar de
“protección de persona”. Su “rebeldía” frente a la decisión
judicial fue entendida como alteración mental y se la estaba
por declarar insana. Afortunadamente los Equipos de Salud
Mental del Hospital Alvear donde estaba internada dieron
fe de que el único problema que tenía era el malestar por la
situación de privación de libertad, y que necesitaba terapia
ambulatoria para sostener su proyecto de vida. Gracias a la
intervención de la Comisión Mujer, Infancia y Adolescencia
de la Legislatura y a una tía que apareció desde la provincia
de Buenos Aires y firmó la guarda en el juzgado, la joven
pudo ser externada. A decir verdad, quienes la vieron en el
Hospital Alvear relataron que estaba desesperada y a punto 81
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
de escaparse porque no soportaba más la internación por
injusta e innecesaria.
El lugar de los niños es su familia, su escuela, su barrio
En el articulado de la ley 114 es muy visible la nece
sidad de evitar las separaciones de los niños y adolescentes
de sus familiares directos por motivos basados en la pobre
za.
Desjudicialización de la pobreza se titula el ar
tículo 44 de la ley local, basado en otro artículo similar de
la Convención de los Derechos del Niño. Esta bandera de
lucha legislativa y política se alzó y sostuvo con cierto he
roísmo en tiempos en que la crisis del 2001 al 2003 arrojaba
en la pobreza y la indigencia a dos tercios de la población
infantil de Argentina.
Se convirtió en un principio rector seguir insistien
do en no dar intervención judicial a situaciones sociales en
las cuales los equipos de la Ciudad podrían generar una es
trategia de contención con la familia ampliada o incluso en
la comunidad, pese al riesgo de confrontar con los efectores
policiales, con los Defensores de Menores e Incapaces de
turno que pugnaban por llevarse a los chicos a los Institutos. C
apítulo
t
erCero85
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Consejo de los Derechos de niños, niñas
y adolescentes (art. 45 a 59)
Diseños ideales. Combates por las infancias
Pensado como articulador de las políticas públicas
y herramienta de protección de las infancias con su red de
Defensorías Zonales, hubo un debate nunca del todo salda
do acerca de la existencia de un Organismo de diseño de las
políticas dependiente de la Jefatura de Gobierno y por otro
lado la existencia del área de Niñez con sus programas es
pecíficos en el Ministerio de Desarrollo Social de la Ciudad.
Era uno de los lineamientos de UNICEF y de numerosos
especialistas involucrados en estos debates. Para la políti
ca aparecía un tanto confuso y redundante la existencia de
dos ámbitos diferenciados en el Presupuesto de la Ciudad.
Fue una pregunta recurrente en los análisis de la Legislatura
porteña.
Se estableció un equilibrio en la redacción legisla
tiva, plasmado en el artículo 57 pedido formalmente por
González Gass y acordado con Maria Elena Naddeo.
“Art. 57. Ejecución de acciones y progra
mas. La Secretaría de cada área del Poder Ejecutivo ejecuta
las acciones y programas inherentes a su competencia.”
Legisladores del Justicialismo y algunos otros del
FREPASO manifestaron sus dudas o incluso cuestiona-86
María Elena Naddeo
miento al tema, pero abrir este debate podía hacer peligrar
los votos necesarios para la sanción de la ley.
La visión de UNICEF tenía un acierto conceptual
basado en la necesidad de contar con dispositivos de articu
lación, de diseño, de protección, ajenos al desarrollo de los
programas de atención directa. Una visión perfeccionista
para una sociedad atravesada por una aguda crisis estruc
tural.
En la práctica se generaba una cierta competencia
de recursos económicos y hasta de pulseadas políticas entre
la Dirección General de Niñez y Adolescencia y el Consejo
de los Derechos, con excepción del período en que la Di
rección estuvo a cargo de la Lic. Carmen Frías, con la cual
hubo una estrecha interrelación y trabajo cooperativo.
La dependencia de la Jefatura de Gobierno también
fue objeto de debate. La visión más tradicionalista propo
nía la dependencia del Ministerio o Secretaria de Promo
ción Social, tal como lo era la del organismo nacional con
respecto al Ministerio. La visión más decidida a empoderar
al Consejo – se lo quería ver participando en el Gabinete de
Ministros o Secretarios – proponía su inclusión en el orga
nigrama del Gobierno de la Ciudad con la más alta jerarquía.
Las autoridades del Consejo tuvieron desde el ini
cio el rango de Secretaría y Subsecretaría de Estado, en
aquel momento los más altos del organigrama, sin embargo,
no fueron convocadas al Gabinete, si bien se respetó su au
tonomía administrativa y se respaldó la implementación de
las medidas de protección especiales y la confrontación con
el Poder Judicial del Viejo Patronato, todavía muy vivo en
aquellos momentos. 87
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
La Procuración de la Ciudad, en manos de la Dra.
Alejandra Tadei, funcionaria sumamente comprometida
con el ideario de los Derechos Humanos, jugó un papel
central en el sentido de despejar cualquier duda que hubie
ra en cuanto a la validez y competencia de las resoluciones
de la Presidencia y del Plenario del organismo de infancia
porteña. Este tema tomó especial importancia cuando em
pezaron a llegar denuncias de alguno de los Defensores de
Menores e Incapaces de Nación, acusando a los integrantes
de la Guardia Jurídica y a las autoridades del organismo de
arrogarse facultades impropias.
(18)
Solamente un compromiso muy fuerte con la tarea
empeñada pudo sostener en pie las intervenciones protecto
ras. De allí el reconocimiento a los abogados, Gustavo Ga
llo, Diana Gondra, Teresita Barragán, Luis Arce, Jorge Azar,
Maria Elia Capella y otros que dieron batalla en función de
garantizar el nuevo paradigma.
La disputa por la aplicación de la ley 114 en las co
misarías y estrados judiciales daba especial gravitación a las
decisiones tomadas por los equipos del Consejo, todas ellas
tenían consecuencias en la vida de las niñeces, de sus fami
lias y para las instituciones nacientes.
El respaldo político brindado a los equipos técnicos
y profesionales tanto por la Presidencia de aquellos años,
como por el Jefe de Gobierno y la mencionada Procuración
de la Ciudad fueron la base para hacer avanzar el sistema de
protección integral al margen del circuito nacional de Patro
nato. Quien escribe este texto fue Presidenta del organismo
desde su creación, en agosto del año 2000 hasta diciembre
del 2007. Se destacaron en las Vicepresidencias la lic. en 88
María Elena Naddeo
psicología Maria Orsenigo, en el período de la Alianza, y
luego la licenciada en trabajo social Sara González, ambas
con fuerte compromiso con la temática y actitud positiva de
cooperación institucional.
Desde diciembre de 1998, momento de la sanción
de la ley 114, o siendo más precisos, desde el momento de
creación de la nueva institucionalidad en octubre del año
2000 - fecha de creación del Consejo de los Derechos de
niños, niñas y adolescentes, designando a su Presidenta y
a su Vice - hasta la sanción en noviembre del 2005 de la
Ley nacional 26.061 que derogó el Patronato de Menores,
y organizó los nuevos procedimientos, fueron largos años
de coexistencia de dos sistemas opuestos en un mismo te
rritorio.
Por un lado, la ley 10903 y el art. 234 del CPC de
protección de persona, con sus dispositivos de encierro del
Consejo del Menor y la Familia, todo ello a nivel nacional, y
la ley 114 basada en la Convención y la red Defensorías Zo
nales, la Guardia Jurídica y el CAT en el territorio porteño. 89
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Diseño y articulación de políticas
públicas de infancia y adolescencia.
El Plenario del Consejo de los derechos de
niños, niñas y adolescentes Art. 49.
La visión que inspiró a los y las redactoras de la ley
114, se basaba en el intenso deseo de contar con un orga
nismo integrado por distintas áreas de gobierno como edu
cación, salud, desarrollo social, cultura y la representación
de la sociedad civil, para el diseño de las políticas públicas
y para su posterior monitoreo. Un deseo basado en el aná-
lisis del fracaso de programas y servicios focalizados, que
tendían a la superposición de esfuerzos y muchas veces a la
ausencia de resultados.
La composición es un ejemplo de aspiraciones
compartidas por la militancia de los derechos humanos.
Además de las autoridades, la representación de las áreas
de gobierno, salud, educación, desarrollo social, cultura,
derechos humanos, con jerarquía de subsecretarios/as. La
representación de los bloques parlamentarios, con cinco
representantes, para darle sustentabilidad política y presu
puestaria. La representación de otros cinco integrantes de
las organizaciones de la sociedad civil, y la propia partici
pación de los equipos técnicos y profesionales votados por
sus pares, con 4 integrantes y uno de la Asesoría General
Tutelar.
Es decir, se planteaba un debate de las políticas pú-90
María Elena Naddeo
blicas que contemplara los principios de integralidad, trans
versalidad, participación comunitaria e intersectorialidad.
Integralidad por la presencia de las distintas áreas
de gobierno a fin de no convertir las políticas de infancia en
una focalización para los niños privados de su medio fami
liar, sino poder debatir las grandes políticas de educación,
salud, desarrollo social, cultura entre otras destinadas a ga
rantizar derechos para todos los niños niñas y adolescentes.
La transversalidad se lograba dando participación -
además de a las áreas de gobierno - a los miembros plurales
de la Legislatura a fin de escuchar los distintos posiciona
mientos generando una línea de trabajo que tuviera todos
los enfoques y ganara apoyo político y recursos presupues
tarios suficientes.
La participación de la sociedad civil, largamente re
clamada por Organizaciones no gubernamentales que ha
bían dedicado años enteros en la vida democrática a bregar
por el cuidado de las infancias.
Un plus de enorme calidad es haber integrado en
este plenario a representantes de les trabajadores del propio
organismo, como ejemplo de debate horizontal entre las au
toridades y el personal empleado.
Los representantes del Consejo de la Juventud no
pudieron incorporarse, tema que debería llevar el interro
gante acerca de los mecanismos necesarios para procurar
el protagonismo en ámbitos de configuración institucional
embretados por una ley.
El relato de quienes vivieron los primeros años de
experiencia del Plenario del Consejo de los Derechos es di
verso. En general hay una valoración positiva, en especial 91
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
por la posibilidad de debatir el Plan transversal de políticas
de infancia y su monitoreo trimestral, por contar con un
espacio para efectuar los pronunciamientos necesarios ante
determinadas coyunturas sociales o políticas vinculadas a la
vida de las infancias.
También se puede apuntar la sensación de difícil
concreción de las reuniones, las ausencias de funcionarios
del gobierno, el envío de representaciones de menor jerar
quía o la falta de elaboración de iniciativas de otros de sus
miembros, tema que se fue profundizando en los últimos
años.
Sin embargo, merece una particular mención la
presencia y los aportes en todo el primer periodo de la Sub
secretaria de Desarrollo Social de aquel momento Mónica
Desperbasques, fallecida muy tempranamente, de la Direc
ción General de niñez y adolescencia a cargo de Sara Ca
nepa, de Carmen Frías, en distintos años de la gestión, de
los Subsecretarios de Salud integrantes del plenario, de la
Directora General de Atención primaria de la Salud, Dra.
Andrea Daverio, de la Subsecretaria de Educación Flavia
Terigi, persistente en las reuniones y en las necesarias re
comendaciones en curso y en el Subsecretario de Cultura
Javier Grossman, que incluso facilitaba su propio despacho
cuando el organismo no tenía lugar para las reuniones.
La Asesoría General Tutelar Adjunta a cargo de la
Dra. Ángeles Burundarena en este período fundacional del
Consejo, desempeñó un rol activo en favor de la aplicación
de la ley 114 y de la puesta en marcha de todos los dispositi
vos y principios emanados del nuevo paradigma.
El impacto de la crisis económica y social de los 92
María Elena Naddeo
primeros años de vida del Consejo hicieron difícil evaluar
los resultados de las políticas públicas incluidas en el Plan
Transversal que establecía la ley y que el Plenario llevaba a
cabo con plena conciencia.
Con el correr del tiempo se vio como imprescin
dible generar recursos para la exigibilidad de los derechos
invocados, para garantizar a los niños niñas y adolescentes
atendidos el acceso a los recursos que pudieran dar respues
ta a las necesidades planteadas. A pedido de la Auditoria de
la Ciudad, la Presidencia del organismo junto a los equipos
técnicos correspondientes elaboró el procedimiento de exi
gibilidad destinado a fijar los plazos para el cumplimiento de
los pedidos de vacantes, medicamentes, turnos en el sistema
de salud, viviendas o subsidios habitacionales. Cumplido el
circuito de comunicación y respuesta, ante la denegación o
silencio del Ejecutivo, quedaba liberada la vía del amparo
judicial para reparar los derechos vulnerados.
Sin duda la acentuación de las brechas de desigual
dad hace más difícil y compleja esta tarea y constituye uno
de los factores de mayor malestar de quienes reclaman y de
los propios trabajadores que gestionan sin lograr cumplir su
tarea.
La actuación del Plenario del Consejo cobró una
dimensión especial, siendo un espacio muy valorado por los
equipos y la militancia de los derechos de las infancias. Posi
blemente porque las gestiones que se sucedieron después de
la destitución de Aníbal Ibarra prestaron menor atención a
los debates transversales, porque la crisis política provocada
por la tragedia del Boliche Cromañón con la muerte evita
ble de 194 adolescentes y jóvenes paralizó muchas de las 93
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
iniciativas y de los objetivos que en políticas públicas debían
continuar desarrollándose.
....................
La tragedia de Cromañón fue un golpe terminal
para el Gobierno de la Ciudad encabezado por Aníbal Iba
rra. Una gestión que se destacó por su apuesta a fortalecer
las políticas públicas universales de desarrollo social, salud
y educación, y que tuvo entre sus prioridades a las adoles
cencias, fue atravesada injustamente por la comisión de de
litos de corrupción policial y empresarial ajenos a la gestión
directa del Jefe de Gobierno, que quedaron demostrados
desde un principio, pero se elevaron hacia los funciona
rios políticos en búsqueda de castigo ejemplar. El horror
por tantas muertes juveniles invadió las instituciones y los
ánimos sociales.
En la Legislatura porteña se desencadenó una em
bestida frontal protagonizada por la nueva derecha del PRO,
ex nueva Dirigencia, que terminaría con la destitución del
Jefe de Gobierno, montándose en el dolor absolutamente
legítimo de los familiares de los 194 chicos y chicas masa
crados.
Uno de los abogados del Consejo de los derechos,
el Dr. Jorge Azar, perdió a su hija en la tragedia. Las auto
ridades del Consejo, los abogados de la Guardia Jurídica y
de la Legal y Técnica tuvieron que intervenir para dar res
puestas a algunas solicitudes del propio Gobierno y de la
Legislatura. Nadie resultó indemne de aquellos sucesos, de
los cuales no se ha debatido lo suficiente tanto sobre sus 94
María Elena Naddeo
causas como sobre el impacto generado en la vida de toda
esa generación de jóvenes y de sus familias.
....................
Con respecto al Plan transversal de políticas de in
fancia y adolescencia, sería importante conocer los testimo
nios de quienes fueron y son sus plenaristas si los aportes
del plenario del Consejo han sido realizados en vano o si
han sido escuchados. Los datos seguramente estarán con
servados rigurosamente por el Departamento de investiga
ción y estadísticas del organismo de infancia, área coordina
da con mucha eficacia desde sus inicios por Cristina Erbaro,
y que sigue produciendo materiales de calidad en estos 25
años de vida. 95
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Defensorías Zonales de derechos de niños,
niñas y adolescente. Arts. 61 a 70.
Todo un capítulo de la ley está dedicado a los dis
positivos de atención en las comunas de la ciudad. Porque
las Defensorías eran y son, el núcleo central de la interven
ción en defensa y restitución de derechos vulnerados de ni-
ños, niñas y adolescentes.
El origen múltiple, la maternidad o paternidad
compartida de estos equipos, la Defensoría barrial de la
Boca Barracas, el Departamento de atención jurídica del
Gobierno de la Ciudad, la propuesta de Save The Children
o la Defensoría del MEDH, puede llegar a ser, en verdad lo
fue, materia de debate o controversia, aunque todos coin
ciden en que la matriz de estos dispositivos fue el deseo de
resolver los conflictos de las niñeces y de sus familias con
criterios interdisciplinarios y apego al paradigma de los de
rechos humanos de los niños.
El diseño de cada Defensoría zonal, con un equipo
técnico interdisciplinario y especializado, un Consejo Con
sultivo con representantes de las distintas políticas públicas
y de la sociedad civil, y promotores comunitarios de dere
chos parecía la solución para múltiples problemas detecta
dos en las redes barriales.
Desde un inicio el eje principal de intervención
abrazado por los equipos ha sido y es la resolución alterna
tiva de conflictos, la mediación comunitaria, el diálogo con 96
María Elena Naddeo
la escuela, el centro de salud la familia y los propios niños y
niñas a fin de superar las situaciones de conflictividad exis
tentes.
En las situaciones de violencia sistemática o de
abuso sexual en la infancia las pautas básicas tienen que ver
con hacer cesar la violencia hacia los niños o niñas, excluir
del hogar al victimario y si ello no fuera posible o no fuera
autorizado por la Justicia, ubicar a los niños y a su madre –
si no fuera la agresora o cómplice de la violencia – en otro
ámbito familiar y recurrir a la familia ampliada, en todos los
casos como primera estrategia.
Las Defensorías zonales tuvieron una tarea central
en la desjudicialización de numerosas situaciones en las que
actuaron y actúan como primer nivel de atención y de inter
vención para la restitución de derechos. Tarea de particular
complejidad y fuerte compromiso ideológico con la doctri
na de los derechos humanos y en especial con la Conven
ción de los Derechos del niño.
Durante varios años fundacionales y de elabora
ción de procedimientos el aporte profesional de quien fuera
la primera coordinadora de la red, Cecilia Sosa, ha sido valo
rado positivamente por los protagonistas de aquella época,
con el acompañamiento de otras profesionales de alta for
mación como la licenciada Paula Novoa, de la Defensoría
de Palermo, la abogada Gabriela Spinelli de la Defensoría
de Once, el equipo de la Defensoría de Boca Barracas, con
Mónica Pérez operadora social, Jorge Carrera psicólogo y
Gabriel Lerner abogado, quienes desde el inicio de la expe
riencia comunitaria brindaron su trabajo generosamente. Y
muchos otros y otras profesionales y técnicos, también ad-97
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
ministrativos, que fueron jalonando la construcción de una
red cada vez más extendida en los barrios y comunas de la
Ciudad de Buenos Aires.
Desde aquel origen cargado de heroicidad a la ac
tualidad hay un largo camino de demandas insatisfechas. El
malestar que viven los equipos de las Defensorías ha sido
expresado en diversos documentos del gremio de la Asocia
ción de trabajadores del Estado, y otros de la Asamblea por
las infancias y adolescencias de CABA, y de la APDH, en
los que se da cuenta de la situación de colapso y desborde
en que se encuentran. (19)
Un equipo - de los tres que constituyen en general
una Defensoría - de profesionales atienden mensualmente
el ingreso de cientos casos o consultas, acumuladas a las que
ya se encuentran en curso. El comentario recibido en dis
tintas reuniones y asambleas es la necesidad de contar con
más personal especializado y una carrera profesional que
jerarquice sus salarios. De lo contrario las intervenciones
tienden a realizarse de manera mecánica, o burocrática,
prestando mayor atención a aquellos oficios requeridos por
la Justicia, o a situaciones particularmente graves y dejando
para un momento posterior, que nunca llega, las interven
ciones de capacitación o comunitarias.
Las importantes funciones de estos equipos requie
ren una alta capacidad de concentración y cierta tranquili
dad, con la que hoy difícilmente cuenten. Demás esta decir
que hace falta también una permanente capacitación, su
pervisión de casos y un respaldo político institucional que
permita a los profesionales y operadores sociales jugarse 98
María Elena Naddeo
por los derechos de los chicos sin temor a ser sumariados o
desautorizados.
El tema presupuestario y la jerarquización de los
salarios y condiciones de trabajo de los trabajadores de la in
fancia siempre fue un tema de debate. Nacido el organismo
en el marco de una profunda crisis económica y social fue
muy difícil lograr una recomposición salarial y profesional
acorde con la función. Tema que sigue pendiente en la agen
da política y legislativa de la Ciudad. 99
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Medidas integrales y excepcionales de
protección Ley 114 y ley 26061.
El inciso C artículo 70 de la ley 114, define algunas
de las funciones esenciales de las defensorías, consistentes
en resolver situaciones en la vida de las infancias a fin de
restituirles sus derechos con estrategias alternativas a la in
tervención judicial “… o en su caso, coadyuvantes o previas
a ella.” dice la ley suavizando la confrontación con el viejo
sistema.
La ley 114 dotaba a las Defensorías zonales y al
Consejo de los derechos de amplias facultades para poder
intervenir en el proceso de restitución de derechos. Las me
didas de protección especial tenían justamente ese objetivo
y llegaban a constituir una guarda de hecho, cuando las si
tuaciones de emergencia así lo requirieran y era necesario
otorgar la guarda a un miembro de la familia ampliada, en
particular en casos de violencia sexual o de abandono. Esto
fue motivo de múltiples desencuentros con el Poder Judicial
con las autoridades del Consejo Nacional del Menor y la
Familia, con los Asesores de Menores e Incapaces.
Merece aquí destacarse la acción mediadora de Ne
lly Minyersky, jurista de especial relevancia en Derecho de
familia, co-redactora del nuevo Código Civil, quien realizó
como asesora del Consejo, una tarea de enlace con los Juz
gados de Familia, y en particular con la Comisión de la Cá-
mara Civil preocupada por la aplicación de la ley 114.
La sanción de la ley 26061 vino a resolver el con-100
María Elena Naddeo
flicto estableciendo en su articulado la competencia de los
organismos administrativos de infancia para adoptar medi
das de protección integrales (aquellas destinadas a dar cum
plimiento a un nivel de vida adecuada, en salud, educación,
vivienda etc.) y adoptar medidas excepcionales cuando es
preciso separar a los niños de su medio familiar por motivos
fundados.
Aquí se invierte el procedimiento tutelar, ahora a
cargo del organismo de infancia local, con limites muy pre
cisos, por el menor tiempo posible, 90 días con opción a
otro periodo similar, luego de recorrer todas las instancias
de agotamiento de medidas de protección integrales y re
cursos alternativos a la institucionalización. Efectuada la
adopción de la medida el organismo de infancia solicita el
control de legalidad a la Justicia Civil, quien cita a audiencia
y monitorea la medida.
Con esta votación, el deseo de quienes la suscribie
ron y quienes participaron en los debates era reducir sen
siblemente la cantidad de niños alojados en hogares, ahora
todos ellos de carácter abierto, con obligación de cursar en
escuelas y colegios del barrio o de la comunidad.
Es decir, el modelo asilar había caído de manera
inexorable, con un camino de no retorno, quedando prohi
bida la privación de libertad tanto en la ley 114 como en la
ley 26.061. Se trataba entonces de retener a los niños y niñas
en los hogares del mismo modo que los docentes atraen
a sus alumnos y alumnas para que continúen asistiendo a
clases, o con los métodos amorosos empleados por padres
y madres para que sus hijes permanezcan en sus casas. Tam
bién había caído la institucionalización hasta la mayoría de
edad, el poder omnímodo de los jueces. C
apitulo
C
uarto103
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Creación del organismo de
infancia de la Ciudad
En el gobierno de Aníbal Ibarra (2000-2005) se
puso en marcha el Organismo creado por la Ley 114, el
Consejo de los Derechos de niños, niñas y adolescen
tes.
En el mismo decreto de designación de sus autori
dades, se concreta la transferencia de la Red de Defensorías
y equipos vinculados existentes en el Ministerio de Desa
rrollo Social, con el personal y las partidas presupuestarias
vigentes, preservando los derechos adquiridos del mismo.
Para ejercer sus competencias y a lo largo de un
primer año intenso de trabajo el Consejo organizó los pro
gramas y dispositivos básicos para la protección integral y
especial de las infancias y adolescencias.
En este cuadro, elaborado por los equipos de aquel
momento, a cargo de la mencionada lic. Cristina Erbaro, se
da cuenta de sus características centrales: la Red de Defen
sorías zonales recientemente transferida, la línea telefónica
102 transferida desde la Nación a la Ciudad, la Guardia ju
rídica de 24 horas reclamada por los servicios de salud y de
educación, el Centro de atención transitoria como ámbito
para la emergencia104
María Elena Naddeo
Servicios del CDNNyA
Descripción
Tipo de Acceso
Red de Defensorías Zonales
Asesoramiento, se
guimiento y patrocinio
jurídico
Servicio de acce
so voluntario
Línea 102
Atención telefónica
las 24 hs. Recepción
de denuncias de la
población en general,
asesoramiento y deri
vación
Servicio de acce
so voluntario
Guardia Permanente de
Abogados
Atención las 24 hs.
Recepción de denun
cias institucionales,
asesoramiento y deri
vación
Servicio de acce
so por derivación
Centro de Atención Transi
toria
Centro de alojamiento
para niños de 6 a 21
años en situaciones
de emergencia
Servicio de acce
so por derivación
Al mismo tiempo que se desarrollaban los nuevos
dispositivos de infancia, los Ministerios de Salud y Educa
ción de la Ciudad generaron importantes acciones de inclu
sión educativa y sanitaria. Fueron años de intensa articula
ción entre las áreas de gobierno para garantizar derechos y
de intensos debates en el Plenario del Consejo de los Dere
chos.
Se mencionó anteriormente que uno de los princi
pios centrales de la ley 114 fue el acceso de los niños y niñas
a los derechos sociales económicos y culturales y la preser
vación del grupo familiar.
El artículo 26 de la ley 114 tiene una definición muy
clara de aquellos principios e ideales:
“La carencia o insuficiencia de recursos materiales
del padre, madre o responsable no constituye causa para la 105
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
separación de la niña, niño o adolescente de su grupo fami
liar.”
Cada intervención con niños, niñas y sus familias
atravesadas por la pobreza y por distintas conflictividades
debe respetar este concepto, es obligación del Estado dar
apoyo económico a las familias para que los adultos y adul
tas puedan sostener el derecho a la convivencia familiar
brindando el acceso a los derechos para los y las hijas. Hasta
el año 2009 en que empieza a concretarse la AUH Asigna
ción universal por hije, los recursos para las familias eran es
casos. Frente a esta carencia, el gobierno de la Ciudad creó
el Programa Nuestras Familias, consistente en un subsidio
mensual para las familias en estas situaciones problemáticas,
recurso que fue muy utilizado por los operadores de las in
fancias.
El tema educativo estuvo muy presente en aquellos
debates. No solamente por la importancia que tenía y tiene
el sistema educativo en la CABA, sino por el compromiso
con el mismo del grupo de legisladoras que llevó adelante la
discusión de la ley, particularmente Maria Elena Naddeo y
su asesora Florencia Elgorreaga, autora del prólogo de este
libro, y a fin de hacer justicia a la legisladora por la UCR
Gabriela González Gas y su asesora Susana Alday, a Dora
Barrancos, Juliana Marino, y Delia Bissuti, legisladoras que
hicieron aportes excelentes para las normas vinculadas a los
derechos humanos, tanto en educación, como en salud y
derechos de las mujeres. 106
María Elena Naddeo
Los circuitos de comunicación y denuncia
“Que el remedio no sea peor que la enfermedad”
Esta fue la consigna elegida por la Sociedad Argen
tina de Pediatría para su campaña destinada a la atención
de los niños solos o indocumentados en las salas de emer
gencia o consultorios del sistema de salud. Una encuesta
realizada entre los pediatras había arrojado la data de que
el 66% de los mismos llamaba a la Policía o al Defensor de
Menores de turno o Juzgado Civil, ante la presencia de ni-
ños en situación de calle o indocumentados. Esto generaba
que los chicos de las ranchadas se resistieran a concurrir a
los efectores de salud, incluso cuando los operadores de la
ciudad o de las ONGS los acompañaban. En algunos hos
pitales, por ejemplo, el Argerich, con los médicos Bianculi y
Ana Corral como referentes, había garantías de atención en
salud sin consecuencias negativas o institucionalizaciones
no deseadas o arbitrarias. En el Gutiérrez, con la Dra. Dia
na Pasqualini y otros, los equipos pugnaban por un modelo
de atención integral acorde a la Convención. El CAINNA
liderado por Julieta Pojomovsky brindaba sólidos argumen
tos acerca de la necesidad de brindar atención en salud y
luego generar los circuitos de fortalecimiento familiar en la
familia ampliada de los chicos para una solución integral.
En base a este diagnóstico y a la existencia de miles
de niños en situación de calle producto de las políticas neo-107
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
liberales existentes y de la falta de campañas de prevención
de la violencia intrafamiliar, desde el Consejo de los Dere
chos se planteó el Programa de Atención de niños solos o
indocumentados, con un protocolo muy adecuado a la Ley
114.
El acompañamiento en aquellos años del Ministe
rio de Salud con Aldo Neri, con el Subsecretario integrante
del plenario y la Directora General de Atención Primaria
Daniela Daverio, hicieron posible la concreción de un mo
delo de atención que removió los obstáculos existentes para
la atención de les pibes.
Desde Salud existía el reclamo de que un adulto
se hiciera cargo de la protección de los chicos atendidos,
exigencia que algunos de los especialistas más consecuen
tes de la Convención consideraban innecesaria, pero de lo
contrario no se aprobada la resolución. Por ello la Guardia
jurídica, en nombre del organismo de infancia, asumió la
tarea con una interacción admirable entre los equipos de las
guardias hospitalarias, los servicios sociales y demás efecto
res. Mientras la atención en salud se realizaba y se buscaba
a los miembros de la familia directa o ampliada o referentes
afectivos, era necesario contar con un lugar de alojamiento
transitorio. El CAINNA era diurno y sus equipos defendían
ese criterio de funcionamiento. De allí surgió la necesidad
de que la Guardia contara con un lugar propio para alojar
a los chicos mientras se resolvía su situación familiar. Y se
puso la mirada en el lugarcito donde se hacían las entrevistas
del sistema contravencional, lo cual dio origen al Centro de
atención transitoria. 108
María Elena Naddeo
El CAT. Un ejemplo de hogar de tránsito,
no asilar, para la emergencia
Hoy multiplicado por tres, el Centro de Atención
transitoria sobrevive con el número uno, y continúa brin
dando atención a las infancias con derechos vulnerados.
Al crearse el Consejo de los derechos, en agosto del
2000, fueron transferidos equipos provenientes de la Direc
ción de niñez del Gobierno de la ciudad, la Red de Defen
sorías Zonales y sus equipos profesionales de investigación
y estadística.
Aquellos equipos jurídicos habían tomado inter
vención desde la sanción de la Constitución porteña y el
Código de Convivencia urbana de 1997 de niños y adoles
centes afectados por situaciones contravencionales – de las
cuales y por disposición expresa del propio código no eran
y no son punibles –
El universo atendido se vinculaba directamente con
la mendicidad, con la venta ambulante, el trabajo infantil, en
definitiva, niñeces con derechos vulnerados, por lo cual los
y las abogadas de aquel equipo solicitaron el uso de un lugar
para hacer las entrevistas – que no fueran las comisarias – y
poder llevarlos a sus casas o al hogar existente en la Ciudad,
Piedra Libre.
En aquel momento el gobierno de la Ciudad les
proveyó un lugar bajo autopista, lo que había sido el obra
dor de la misma, sito en la calle Pillado y Primera Junta, Ese 109
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
obrador también fue transferido al flamante organismo de
la Ciudad y fue la sede inicial del CAT hasta la construcción
de un nuevo edificio en el mismo predio con entrada por la
calle Castañón, inaugurado en el año 2003.
Así es descripto el CAT en un texto elaborado para
una publicación de la Facultad de Medicina sobre Adoles
cencia, compilado por la Dra. Diana Pasqualini organizado
ra del servicio de adolescencia del Hospital de Niños Ricar
do Gutiérrez, con la mirada de la Convención:
(20)
“El Centro de Atención Transitoria (C.A.T.),
es un centro para el alojamiento de chicos que, por distin
tas razones, se encuentran alejados de sus familias y/o en
conflicto con ellas. La derivación a este centro es realizada
por la Guardia Permanente de Abogados ante situaciones
de emergencia.
El C.A.T. es de régimen abierto para chicos de 3 a
18 años de edad. El equipo de profesionales está formado
por trabajadores sociales, psicólogos, abogados y operado
res sociales.
Del mismo modo que la Red de Defensorías, la
Línea 102 y la Guardia Permanente, el C.A.T es una ex
periencia que propone intervenciones en consonancia con
la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño
(CIDN). El abordaje, de carácter interdisciplinario, articula
acciones descentralizadas que tienen como meta interven
ciones mínimas, garantistas y desjudicializadoras de situa
ciones sociales. “
Dos décadas después, el gobierno de la Ciudad ha
aprobado un Protocolo para la intervención social, desti
nado a brindar asistencia a niños en situación de calle, que 110
María Elena Naddeo
colisiona con el ideario sustentado por nuestra legislación y
esos principios, puesto que establece intervención directa
de la Policía de la Ciudad para el traslado de niños niñas o
adolescentes en situación de calle hacia los hospitales de la
ciudad Este protocolo es motivo de reclamo y de lucha para
su modificación por las redes de infancia y particularmente
de APIABA Asamblea por las infancias y adolescencias de
Buenos Aires.
APIABA es una red de organizaciones y defensores
y defensoras de derechos compuesta por un conjunto im
portante de especialistas y militantes provenientes de distin
tos ámbitos sociales, sindicales, y políticos. Su coordinación
está integrada por compañeros de activa militancia como
Leonardo Petris, Francisco Ghiglino, Romina Piccirillo Ma
ria Elena Naddeo, Mirta Iwan, Gabriel Lerner, entre otros.
....................
Es preciso recordar que la atención directa de ni-
ños niñas y adolescentes debe tener especial prioridad pre
supuestaria, tal como establece la ley. Por lo cual corres
ponde mencionar y generar el reconocimiento para quienes,
desde las áreas legales y técnicas, y en especial la adminis
trativa, como Horacio Waldman, acompañaron con esfuer
zo y no sin tensiones, la provisión inmediata de alimentos,
vestimentas, medicamentos, personal de refuerzo, y todo
aquello que demandaran desde el CAT, el PETI e incluso
las propias Defensorías. Un dispositivo especial para la en
trega de asignaciones económicas a familias en situación de
vulnerabilidad, se inició bajo la figura de “becas” y hoy se 111
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
sostiene como un recurso particularmente necesario y que
es preciso ampliar y actualizar.
Vale también el reconocimiento para trabajadores
y especialistas que desde lugares de asesoramiento general
jugaron un rol central en la articulación con los territorios
como José Luis Acuña, quien propuso la Biblioteca Popular
de Barracas como sede para la primera experiencia de De
fensoría de derechos de los niños enraizada en la comuni
dad, y desplegó también importantes tareas de campo en las
villas y barrios carenciados de la Ciudad.
Es preciso valorar su compromiso en la construc
ción de la sede de la Defensoría de Lugano, Cafayate 5230
y en la articulación con el Ministerio de Desarrollo Social,
hoy Desarrollo Humano y Hábitat.112
María Elena Naddeo
Promoción de derechos, otro eje de
las acciones del Consejo de la Ciudad
La Red de defensorías zonales, la Guardia Jurídica
Permanente, el Centro de Atención Transitoria, fueron los
dispositivos de protección de derechos de las infancias de
mayor centralidad en la gestión del organismo de infancia
de la Ciudad.
Pocos meses después de su puesta en marcha, la
Legislatura porteña a partir de proyectos presentados por
la diputada de la UCR Irma Hersh, sancionó las leyes de
Creación del Registro de Búsqueda y Publicación de Chicos
Perdidos, en cabeza del Consejo, a fin de darle la competen
cia especifica y no dividir tareas en otras áreas de gobierno.
El Registro desarrolló una importante tarea de co
municación para la búsqueda de los chicos y de sistemati
zación de las causas encontradas después de las entrevistas
familiares indispensables. El Gobierno de la Ciudad empe
zó a publicar de acuerdo a lo establecido en la legislación las
imágenes de niños niñas y adolescentes perdidos o extra
viados, a partir de la información proporcionada por estos
equipos del Consejo.
También la Legislatura porteña incorporó una
nueva competencia al convertir al Consejo en autoridad de
aplicación de la Ley 937 de Detección, prevención y erra
dicación contra el trabajo infantil, proyecto impulsado por
el diputado Roy Cortina. En función de esta normativa, el 113
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Consejo desarrolló un Programa específico, con la partici
pación de Florencia Elgorreaga quien coordinaba el área de
políticas públicas, en cooperación con José Manuel Grima,
sociólogo convocado al efecto, y Carmen Frías, trabajadora
social de amplia experiencia en el tema.
Surgió así el PETI, Programa contra la explota
ción sexual y el trabajo infantil, o contra toda forma de
explotación. Había un interés particular en la Presidencia
del organismo de infancia por generar acciones y aportes
concretos en la lucha contra los abusos sexuales y la pros
titución de niñas, niños y adolescentes y la clara definición
de que estos temas no eran materia de “trabajo” sino delitos
gravísimos.
En páginas anteriores se hizo referencia a la situa
ción de crisis terminal de la economía argentina que tuvo
lugar entre los años 2001 al 2003. Las consecuencias de las
políticas de ajuste del menemismo y la insuficiencia o impo
sibilidad de revertirlas del gobierno de la Alianza, golpea
ron a la sociedad argentina de manera brutal. La enorme
pérdida de puestos de trabajo, la apertura indiscriminada de
importaciones, la privatización de las empresas y recursos
del Estado, genero la caída en la desocupación de amplios
sectores de la población, así como la caída en la pobreza y
la indigencia de más de la mitad y para las infancias, de los
dos tercios del total. Una situación similar a la vivida en los
años posteriores a la pandemia COVID 19 y de llegada al
gobierno de Javier Milei.
En el año 2001 no existían ni la Asignación Uni
versal por Hijo, la AUH, ni la tarjeta Alimentar, ni las becas
estudiantiles, todos programas de matriz universal puestos 114
María Elena Naddeo
en marcha en los gobiernos populares que siguieron a la
crisis mencionada. En particular la AUH aprobada por De
creto de Cristina Fernández de Kirchner en el 2009, se ha
convertido en la política pública universal de distribución
del ingreso más significativa de América Latina, y en un piso
mínimo de dignidad para las familias argentinas.
Esta es una de las diferencias entre aquella graví-
sima emergencia social y la actual. En el 2001 sin conten
ción de ningún tipo, con un Estado en pleno derrumbe y
un mercado interno devastado y sin capacidad económica
ni financiera, niños, niñas y adolescentes deambulaban en
las calles de los grandes centros urbanos buscando comida
o algún recurso monetario. “Mendicidad” y “venta ambu
lante” fueron los motivos más mentados de la situación de
calle de miles de niños y niñas. También encontramos entre
las causales las graves situaciones de violencia intrafamiliar
o barrial que los expulsaba de sus viviendas. Según el cálcu
lo de UNICEF y otras organizaciones no gubernamentales,
4000 – cuatro mil – niños en situación de calle se encontra
ban en la Ciudad de Buenos Aires.
Miles de familias, adultos acompañados de sus hi
jos e hijas de corta edad, se convirtieron en el ejército de
desocupados recorriendo las calles porteñas para revolver
la basura y llevar comida a sus bocas y cartones y material
reciclable para la venta.
Los “cartoneritos” fue la nueva categoría del ho
rror económico y social que despertó la angustia de todos
quienes tenían una responsabilidad política.
El PETI organizó dos grandes esferas de acción,
por un lado, la capacitación de un equipo de operadores 115
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
sociales muy entrenados en el acompañamiento de niños
atravesados por la emergencia familiar y social dispuestos a
recorrer las ranchadas y puntos de concentración o referen
cia. Se generó una fuerte articulación con los equipos exis
tentes de la Dirección General de Niñez de la Secretaria de
Desarrollo Social, la que tuvo a su cargo la realización de un
Censo de niños y niñas en situación de calle. También una
acción de articulación casi permanente con los municipios
del conurbano bonaerense. En particular se consolidó la
línea Oeste, en la cual los municipios habían desarrollado
áreas de niñez comprometidas con la tarea.
De los relevamientos y observaciones en territorio
surgieron nuevos lugares para llevar adelante el programa,
además de las tradicionales zonas de Once, Constitución,
Retiro, se agregaban las ranchadas de Chacarita, Palermo
(Plaza Serrano) Pompeya. También se habilitaron con el
área de Deportes algunos polideportivos para que en ho
rario diurno y nocturno reciban a los hijos e hijas de re
cuperadores urbanos a fin de brindarles un espacio socio.
recreativo.
Fueron contactados casi 1400 chicos y chicas en
situación de calle, con los cuales se realizaron innumerables
acciones de contención, acompañamiento, derivación al
CAT o a sus familias ampliadas dotándolas de algún recur
so para sostener la convivencia familiar. Tarea de enorme
incidencia hasta que los indicadores económicos y sociales
recuperaron algún grado de bienestar en las familias para
poder brindar contención a sus hijes. 116
María Elena Naddeo
Consultorio Móvil
La Fundación Amanecer contaba con un micro
destinado a realizar teatro callejero en distintos lugares del
país y una larga experiencia en el abordaje de las infancias
privadas de derechos. A pedido del Consejo de los De
rechos el micro o colectivo se convirtió en un consultorio
móvil, con pediatras y enfermeras enviados por la Secreta
ria de Salud de la Ciudad y operadores del Programa PETI
este Consultorio recorrió numerosos barrios acercando a
los chicos en situación de calle malabares, escenas de magia
y recreación. De esta forma los pediatras podían cumplir su
cometido de realizar las entrevistas e incluso curaciones o
análisis necesarios para cumplir con el derecho a la salud de
los chicos. El coordinador de esta tarea, Francisco Ghiglino,
director además de Abogados por los pibes, recuerda es
tos años de trabajo fecundo en el Consejo de los Derechos
como una experiencia positiva de gestión pública asociada a
la sociedad civil y de enorme compromiso con la restitución
de derechos. 117
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Campaña de prevención de la prostitución de
niñas, niños y adolescentes
Una de las preocupaciones de este momento surgió
a partir de consultas y contacto con niñas y adolescentes
víctimas de abuso sexual y de prostitución.
Con un material gráfico aportado solidariamente
por Rep se hizo una importante convocatoria para denun
ciar situaciones de abuso y explotación sexual por constituir
graves delitos hacia las infancias. Numerosas organizacio
nes del movimiento de mujeres y de infancias apoyaron y
colaboraron con la difusión de la tarea. Contábamos con
la línea telefónica 102, transferida de Nación a la Ciudad
y al Consejo, de suma utilidad para contactar con niños y
vecinos preocupados por diversas situaciones de violencia.
Gracias a esa campaña fueron detectadas situacio
nes de explotación sexual de niñas y adolescentes en la zona
de Pompeya, en lugares de estacionamiento de camiones
que subían a las chicas a cambio de monedas. Las denuncias
en sede fiscal fueron una y otra vez reiteradas sin lograr con
mover a un Poder Judicial que exigía pruebas al organismo
denunciante para poder proceder a investigar, a revisar los
planteos realizados.
El equipo de operadoras y operadores especializa
dos en esta temática fueron la base del programa “Andares”
organizado tiempo después en la Dirección General de Ni-
ñez de la Secretaria de Desarrollo Social y hoy nuevamente 118
María Elena Naddeo
en el Consejo de los Derechos por la transferencia realizada
en el año 2022 y 2023.119
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Los Cursos del Consejo
Implementar la Convención de los Derechos del
niño, la nueva ley 114 y el paradigma que de ellas se des
prende, los nuevos circuitos administrativos implicaban ge
nerar en el sistema de salud y de educación, así como en la
población en general ciclos de encuentros y capacitaciones
muy activas.
El vínculo con el sistema de salud se abrió espon
táneamente por la gestión de la Sociedad Argentina de Pe
diatria y del programa de atención a niños solos o indo
cumentados, ya mencionado anteriormente. Innumerables
ateneos y jornadas en sedes hospitalarias fueron realizadas
para analizar la ley 114, los nuevos procedimientos no puni
tivistas ni institucionalizadores.
Para el área educativa el Consejo de los derechos,
a instancias de Eva Giberti, convocada especialmente para
ello, firmó un convenio de cooperación destinado a capaci
tar a las supervisiones escolares de todos los niveles, empe
zando por el nivel inicial, en la temática de abusos sexuales
en las infancias. Dichos encuentros tuvieron un impacto
enorme entre sus participantes.
La demanda en nuevas capacitaciones llevó a Eva
Giberti a organizar junto con la presidenta del Consejo, un
ciclo de Cursos de Capacitación que fueron después refleja
dos en una publicación llamada Abusos y malos tratos en las
infancias de Espacio Editorial de la cual se han agotado sus 120
María Elena Naddeo
ejemplares, y del cual se publica un capítulo en la segunda
parte de este libro.
(21)
Los “Cursos del Consejo” tuvieron una enorme re
percusión. Realizados en las salas A y B del Centro Cultural
San Martin, cientos de asistentes provenientes de la Ciudad
de Buenos Aires, provincia de Buenos Aires y otros terri
torios, viajaban especialmente para escuchar y debatir con
las y los panelistas. De aquella convocatoria quedo la huella
profunda del cambio de paradigma y del mensaje necesario
para los y las trabajadoras de la infancia, para quienes están
en contacto con niños niñas y adolescentes en la docencia,
en la atención interdisciplinaria en la protección de sus de
rechos, el mensaje consistente en la necesidad de generar un
análisis crítico de la realidad social que viven las infancias y
los y las adultas que lo rodean, situarse para intervenir no
desde el prejuicio sino desde el acercamiento. También las
profundas implicancias de los abusos sexuales en la psiquis
de los niños, y la importancia de la denuncia y de los cami
nos para la recuperación y el fortalecimiento subjetivo.
La conferencia brindada en ese marco por Silvia
Bleichmar denominada “La infancia y la adolescencia ya no
son las mismas. Lo que todavía no se dijo”, ha quedado
como un hito en el análisis contextual para las intervencio
nes profesionales y educativas. Su transcripción ha sido pu
blicada en una plataforma web de valiosa lectura.
(22)
En este tema, vale la pena recordar la creación de
una Comisión interuniversitaria por los derechos de las in
fancias y adolescencias, impulsada por uno de los profesio
nales del organismo, Marcelo Clingo. En la misma fueron
designados por los propios claustros, representantes de las 121
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
facultades de Medicina, Arquitectura, Ciencias Económicas,
Derechos, Sociales, Psicología, entre otras, y se organizaron
eventos importantes para el debate y la articulación de las
políticas públicas de infancia.122
María Elena Naddeo
Nuestros derechos, nuestras vidas
La articulación entre el sistema educativo, el de sa
lud y el organismo de protección de derechos, es una estra
tegia fundamental en las políticas de infancia y adolescencia.
Por ese principio y el desarrollo en el Plenario del Consejo
de los Derechos de iniciativas múltiples, solicitadas en es
cuelas de distintos niveles surgió la organización del Progra
ma Nuestros Derechos Nuestras Vidas, que fue coordinado por
la psicóloga Lilian Fischer, con gran aptitud para desarrollar
acciones de capacitación participativas.
Este programa requería la acción de decenas de ta
lleristas para abordar a las numerosas escuelas que llamaban
solicitando capacitaciones en materia de derechos humanos
y en prevención del embarazo adolescente y del abuso se
xual, entre otros temas de interés.
Se recurrió a las organizaciones de la sociedad ci
vil para poder contar rápidamente con personas altamente
capacitadas y comprometidas con las temáticas, y al mismo
tiempo utilizar una partida presupuestaria de mayor flexibi
lidad a partir de firmar convenios con las ongs para abonar
las horas cátedra a quienes participaran en la tarea.
Es preciso puntualizar que la partida presupuestaria
destinada a personal, sea de planta o contratada era suma
mente controlada por el área de Hacienda del gobierno de la
Ciudad. Difíciles y largas discusiones rodeaban siempre este
tema. Todo ello tenía su origen en las Reformas del Estado 123
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
propiciadas por los organismos financieros internacionales
y en las condiciones impuestas por los mismos al efectuar
el otorgamiento de préstamos al Estado argentino. El en
deudamiento externo no solamente hipotecaba los recursos
productivos y naturales, sino que condicionaba también las
políticas públicas, al exigir menor cantidad de personal en
los gobiernos. Hasta las horas cátedras y las suplencias do
centes eran contabililizadas en los pliegos de condiciones
firmados por los gobiernos.
Nuestros derechos, nuestras vidas se convirtió en una
herramienta importante para el acercamiento con las escue
las. Tenía su base en los primeros y segundos años del cole
gio secundario estatal y se llegó a la mitad de los mismos, no
pudiendo desarrollar la totalidad por carecer de presupuesto
suficiente, aun siendo de la partida de transferencias.
Los módulos del Programa estaban centrados en
los Derechos de las infancias por un lado y por otro la Sa
lud Sexual y reproductiva en la adolescencia. Eran de libre
convocatoria por parte de las escuelas, es decir no obliga
torios, y se propiciaba una reunión con docentes, otra con
los padres y tres encuentros con los y las adolescentes. No
existía ley de educación sexual integral en la Ciudad todavía,
este antecedente generado por el Consejo de los Derechos
constituyó un momento de especial calidad educativa y de
promoción de derechos.
(23)
.
Hubo un incidente de particular gravedad con la
firma de un Convenio con la Asociación SIGLA, entidad
destinada a la defensa de los derechos de la comunidad
LGBTIQ+ y cuyo presidente Rafael Freda era además muy
reconocido en el campo educativo. El Consejo solicitó a la 124
María Elena Naddeo
entidad una capacitación para los operadores y profesiona
les actuantes en el Centro de Atención transitoria y en el
PETI dado que llegaban adolescentes en transición sexual,
algunos ya definidos claramente. Las chicas, les chiques,
eran muy estigmatizados y discriminados por las fuerzas de
seguridad y otros dispositivos de atención. Para mejor su in
clusión y abordaje, se recurrió a quienes ya tenían en SIGLA
un conocimiento profundo y especial. Legisladores de ten
dencia conservadora cuestionaron públicamente el relacio
namiento institucional con una Asociación que rompía los
moldes tradicionales de la sexualidad heteronormativa. Lle
garon a empapelar las calles del centro porteño con afiches
impugnatorios del Convenio acusando al Consejo y al Jefe
de Gobierno de promover la homosexualidad en el ámbito
educativo y entre los jóvenes.
Las autoridades del Consejo fueron convocadas por
la Comisión de Mujer, Infancia, Adolescencia y Juventud de
la Legislatura a dar explicaciones del suceso. Pasadas más de
dos décadas, el incidente parece trivial dado el avance de las
políticas inclusivas y del reconocimiento de la identidad de
género, sin embargo, la violencia machista y transfóbica de
aquellos legisladores puede verse reflejada hoy en muchos
de quienes intentan destruir los logros alcanzados en igual
dad de género.
Buenos Aires, Ciudad amiga de los niños
El entusiasmo por la aplicación de la Convención,
traía también el objetivo de escuchar la voz de las infancias,
y en particular a poner en marcha las propuestas que Fran
cisco Tonucci había generado en Italia, diseñando ciudades
“a medida de los niños” propiciando su participación en 125
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Consejos locales, vecinales. De esta manera surgió el Pro
grama coordinado por el Consejo de los derechos de niñas
niños y adolescentes, que contó con un decreto firmado por
el propio Jefe de Gobierno, el cual recibió las propuestas de
chicos y chicos sobre la Ciudad, el diseño urbano, las nece
sidades de las infancias, en diversos momentos.
Algunos de los juegos innovadores que vemos en
las plazas porteñas, surgieron en aquellos talleres, así como
la primera campaña contra el maltrato y el abuso hacia las
infancias, que partió del Consejo de niños de La Boca, o
la iniciativa “Un día en lugar del otro”. Algunas de las
definiciones planteadas por los chicos siguen resonando en
los talleristas y funcionarios que tuvieron contacto con la
experiencia:
(24)
“Participar es no quedarse sentado esperando que hablen
por vos”
“Si uno no imagina nada eso nunca va a pasar”.
Aun atravesando muchas dificultades, estos espa
cios continuaron reuniéndose los sábados por la mañana en
distintas comunas, aunque han sido absorbidos por otros
programas del Ministerio de Educación y con la coordina
ción del área de Planeamiento Urbano del Gobierno de la
Ciudad. 126
María Elena Naddeo
Registro Único de aspirantes a
Guarda de Adopción RUAGA
La Legislatura porteña después de largos debates
aprobó la creación del RUAGA en el ámbito de la Ciudad
y colocó como autoridad de aplicación al Consejo de los
Derechos. Ley 1417 del 12 de agosto de 2004.
La Nación transfirió las competencias hasta ese
momento en sus manos desde la órbita del viejo Conse
jo Nacional del Menor y la Familia, luego reconvertido en
Consejo de Niñez, Adolescencia y Familia al ámbito porte-
ño, sin personal ni recursos presupuestarios.
En este punto no hubo reproche alguno dado que
la actuación en Nación se encontraba muy atravesada por
el accionar de algunas organizaciones no gubernamentales
que tenían en sus manos prácticamente la confección de los
listados, dado que se encargaban de la evaluación de los pos
tulantes.
Todo ello fue desactivado por la energía desplegada
por Eva Giberti que organizó el nuevo Registro con crite
rios muy rigurosos y personal cuidadosamente capacitado.
La colaboración en este punto tanto de Eva, como de Ne
lly Minyersky y el altísimo reconocimiento de ambas en la
Justicia de Familia facilitaron el tránsito del viejo al nuevo
sistema. Fue un momento particularmente complejo por
que también se estaba creando el Registro Único Nacional
de Adoptantes, RUA.127
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
La necesidad de contar con mecanismos de trans
parencia que pusieran fin a la “sospecha” de venta y compra
de niños y niñas en las adopciones hizo poner el acento en
los procedimientos administrativos, a fin de que el Poder
Judicial tuviera que seleccionar a los adoptantes de un lis
tado sumamente cuidado y producido por equipos técnicos
de alta capacitación ajenos al Poder Judicial o a las Iglesias,
evitando los mecanismos discrecionales anteriormente uti
lizados.
Sería preciso hacer un balance de la reforma de la
ley de adopción del año 1994, del funcionamiento de los Re
gistros tanto nacional como locales para analizar las ventajas
y desventajas del nuevo sistema.
La existencia de nuevas políticas públicas de con
tención familiar y los programas sociales mencionados
como la AUH y otros anteriormente comentados, han re
ducido la cantidad de niños y niñas para ser adoptados.
Más aún, las políticas de prevención del embarazo
no deseado son un factor central en este tema. Todo ello
debe ser integrado en el análisis actual de la temática. Se
sigue pensando en nuevas normativas para dotar de agilidad
y tiempos breves para las decisiones judiciales, pero tam
bién es necesario evaluar las oportunidades de reparación y
recomposición de las familias que han sido separadas de sus
hijos y los reclaman como propios. C
apitulo
Q
uinto131
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
El presente del organismo.
Defensorías zonales y la emergencia social
Las Defensorías zonales constituyen dispositivos
interdisciplinarios insertos en la comunidad para mediar y
cooperar en la resolución alternativa de conflictos, en arti
culación con escuelas y centros de salud. Tienen competen
cia para adoptar las medidas de protección tanto integrales
como excepcionales establecidas por la Ley 114 y la ley na
cional 26.061.
Son las unidades descentralizadas del Consejo de
los Derechos, tal como lo establece la Constitución porteña.
Su tarea cotidiana atiende consultas vinculadas a las situa
ciones de conflictividad familiar, a la ausencia de recursos
económicos para garantizar un nivel de vida adecuada a ni-
ños niñas y adolescentes e interviene frente a las distintas
formas de violencia que sufren en sus familias y en la vida
social y educativa. En un trabajo realizado por la Defensoría
del Pueblo de la Ciudad, que analiza las estadísticas publi
cadas por el CDNNYA, se manifiesta que, en los últimos
años, particularmente el trabajo se refiere al año 2022, las
intervenciones para la protección contra las distintas formas
de violencia ocupan un 60% de las intervenciones, seguido
de un 30% por convivencia familiar y comunitaria, siendo
el resto de las intervenciones correspondientes a educación
salud y vivienda.
En el mencionado trabajo, la Defensoría del Pueblo 132
María Elena Naddeo
destaca la importante tarea realizada por las Defensorías,
aunque sostiene que se cumple en condiciones desventajo
sas, con equipos profesionales incompletos, sin contar con
los recursos humanos y materiales para ejercer su función
plenamente.
(25)
El desgaste de los equipos profesionales, con una
función desjerarquizada en términos salariales y un desbor
de de consultas a las cuales responder de manera parcial o
sin la profundidad suficientes, ha generado un proceso de
éxodo de los y las trabajadoras hacia destinos de mejor re
muneración y tranquilidad personal.
A ello se suman situaciones complejas que se re
suelven demasiado rápidamente con medidas excepcionales
que, si bien permiten alojar a los niños en hogares y preser
varlos de las sospechas de malos tratos o violencias, hacen
muy difícil la posibilidad de recuperación de la vida en co
mún con madres y padres, la mayoría de ellos en condicio
nes de enorme vulnerabilidad social.
Muchas de dichas medidas excepcionales son to
madas en la emergencia por la Guardia Jurídica del organis
mo de infancia y llegan a la Defensoría zonal transcurrido
un largo tiempo en el cual se pierden las oportunidades de
vinculación o de revertir las causas que ocasionaron la adop
ción de las medidas.
Es inentendible o inaceptable la motivación por la
cual se separa a los niños y niñas de sus padres o madres,
albergándolos en un hogar convivencial y al mismo tiempo
se les impide ver a sus familiares, aun cuando no están acu
sados de violencias. ¿Qué tipo de vinculación podrán tener
si se les impiden las visitas ya sea porque su lenguaje no re-133
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
sulta agradable para los operadores, o porque cuestionan las
intervenciones de la manera que pueden o conocen?
Si bien la mayor parte de los equipos del organis
mo de infancia conocen y aplican el paradigma de la Con
vención, existe el riesgo cierto de que un nuevo Patronato
se instale en las intervenciones de infancia en la Ciudad de
Buenos Aires. La profundización de las brechas sociales, el
aumento de la desigualdad y la existencia de una población
importante en proceso de caída en la marginación, ante la
falta de oportunidades laborales, los desalojos y la inexisten
cia de políticas de vivienda social, todo ello redunda en la
dificultad que encuentran las Defensorías en poder resolver
el derecho a la convivencia familiar de manera concreta.
Allí se estrella el ideario propugnado con la realidad
desangelada del sistema social de desigualdad. 134
María Elena Naddeo
Por si fuera poco, las continuas transferencias
El organismo de infancia de la Ciudad vivió una
serie de modificaciones estructurales en los últimos años
que alteraron de manera central su misión original. Si bien
mantiene su autarquía institucional y presupuestaria, de ma
nera permanente se lo intenta subordinar o desplazar de la
Jefatura de Gobierno – como marca la ley - hacia el área del
ahora llamado Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat.
Para el presente año, y sin que hubiera reclamos en la mate
ria, con excepción de ATE y de APIABA, en el organigrama
de la Ciudad de Buenos Aires, la órbita de dependencia del
organismo de infancia se había desplazado hacia el Minis
terio.
En el año 2017 la transferencia de los Institutos
de Menores de la Nación a la Ciudad, los dispositivos de
atención del sistema penal juvenil, como los Institutos San
Martin, Agote, Roca, Inchausti, y las residencias educativas
cercanas a los mismos alteró la capacidad presupuestaria y
organizacional del Consejo de los Derechos de niños, niñas
y adolescentes. Dicha decisión fue muy cuestionada por los
especialistas en la materia e incluso por los propios trabaja
dores de la infancia, dando lugar a un recurso de amparo ba
sado en los principios constitucionales y en la misión central
del organismo de infancia como rector de las políticas y pro
gramas y a cargo del monitoreo de las mismas. Sin embargo,
el profundo pragmatismo del gobierno de la Ciudad y tam-135
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
bién la negativa a recibir los institutos penales por parte de
otras áreas de gobierno terminaron por definir el traspaso.
A partir del año 2021 se pone fin a aquel debate
acerca del diseño y rol central del organismo creado por
ley 114, cuando se transfieren los servicios y programas de
atención de la antigua Dirección General de Niñez y Ado
lescencia del Ministerio ahora llamado de Desarrollo Hu
mano y Hábitat.
Esa última transferencia involucró los Programas
de Fortalecimiento de Vínculos -en el cual se encuentran los
dispositivos de Acompañamiento familiar, Acompañantes
Terapéuticos, Hospitalarios, el Programa Andares, Mi Lu
gar - y el Programa de Hogares propios y conveniados, con
Acompañamiento para el Egreso y Equipo Móvil. A pesar
de ello, algunos programas de atención de la niñez y adoles
cencia continúan en su antigua dependencia.
La diversidad de funciones y de programas, y una
tendencia a la apertura de estructuras con cargos adiciona
les, posiblemente para compensar el bajo nivel de remune
ración de los profesionales de base, han generado un diseño
organizacional complejo y de cierta lentitud en la toma de
decisiones. 136
María Elena Naddeo
Mientras tanto, una realidad de continua
y profunda desigualdad
Los indicadores sociales golpean por su dureza y
confirman las peores previsiones.
“Se destaca que el 42,6% de los niños, niñas y ado
lescentes (0-17 años) residen en hogares en condición de
pobreza (283.000 personas en ese grupo de edad). Un año
atrás, el porcentaje era de 41,0%.”
(26)
En un contexto de creciente violencia social y po
lítica, temas de vieja data siguen sin respuestas integrales
por parte del Gobierno de la Ciudad. Algunos de ellos han
sido denunciados reiteradamente en distintos manifiestos
elaborados por las organizaciones de infancia y adolescen
cia nucleadas en APIABA y en resoluciones del Plenario del
Consejo de los Derechos:
•
La carencia de turnos para la atención de la
salud mental y las adicciones
•
Las dificultades que encuentran las familias
trabajadoras de vacantes en jardines y escuelas de jornada
completa o extendida
•
El recorte de los subsidios por discapacidad
como consecuencia de las políticas de ajuste del Gobierno
Nacional
•
La paralización de obras públicas y de las ta
reas a cargo de las cooperativas de trabajo de la economía
popular137
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
•
La inexistencia de programas de fácil acceso
para la vivienda familiar
El impacto de la crisis y la precarización laboral en
la vida de las infancias también acentúa las dificultades en el
abordaje de los equipos profesionales y técnicos de infancia
y adolescencia.
En el Anuario estadístico del organismo con los
datos del año 2023 se puede observar el crecimiento que
ha tenido el organismo de infancia con una cantidad muy
importante de “intervenciones trabajadas”.
(27)
La cifra alcanza a 40.146 de las cuales 10.163 son
de inicio en el año 2023 mientras que el resto vienen siendo
trabajadas de año o años anteriores.
Existe un dato muy importante referido a las me
didas de protección excepcionales que en número de niños
atendidos llega a 2101 (dos mil ciento un niños niñas y ado
lescentes), de los cuales el 50% fue alojado en la familia am
pliada, y el otro 50% fue ingresado a hogares convivenciales,
con separación de sus familiares directos.
Comparamos estas cifras con las del anuario esta
dístico del año 2011 también publicado formalmente por el
Gobierno de la Ciudad.
(28)
En 2011 se contabiliza un total de 19.951 consultas
y/o niños atendidos (NNyA), de acuerdo al tipo de progra
ma, a saber:
Defensorías zonales (8434 NNyA) – Línea 102
(3879 NNyA) – Centro de atención transitoria (271 NNyA)
Guardia Jurídica (3301 NNyA) - Dispositivo de intervencio
nes especiales (1993 NNyA) - Adolescentes en conflicto
con la ley penal 446 NNyA) - Programa contra toda forma 138
María Elena Naddeo
de explotación (431 NNyA) - Restitución internacional (43
NNyA), Registro de chicos perdidos (1152 NNyA)
Aquí no se han incluido las Capacitaciones, el Re
gistro de ONGS, y el Registro de adoptantes dado que invo
lucran otro tipo de intervenciones.
Los grandes programas transferidos en los últimos
años llevan un total aproximado de 2556 chicos atendidos:
en los Dispositivos penales para el año 2023 (1525 NNyA)
y en el Programa de fortalecimiento de vínculos (1031
NNyA) -
¿Dónde se encuentra el aumento mayor de casos aten
didos?
Se lo puede encontrar en Defensorías Zonales que
de 8434 NNyA atendidos en el 2011 alcanza en el año 2023,
a 31.814.
Si bien a lo largo de estos años se han creado de
fensorías nuevas en especial en las Comunas 4 y 8, Barracas,
Pompeya y Lugano, lo cual permite un acercamiento a los
lugares donde habitan las familias y ello puede incidir en el
aumento de los casos atendidos, es evidente que las brechas
de la desigualdad social, el aumento de la violencia social,
institucional, intrafamiliar, las condiciones de hacinamien
to, las migraciones con su secuelas de desarraigo, en fin, el
deterioro de las condiciones de vida de la población han
atravesado la vida de los niños y de sus familias de manera
exponencial, multiplicando casi por cuatro las necesidades
y los problemas por los cuales acceden las familias a las
Defensorías. 139
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Utopías y realidades
Desde diciembre de 2007, fecha en que asume el
gobierno del PRO en la Ciudad, su orientación conserva
dora modificó la postura confrontativa del organismo de
infancia con el viejo Patronato de Menores, el cual, si bien se
encontraba herido de muerte por la puesta en marcha de la
ley 26.061, seguía anidando en la mentalidad de numerosas
instituciones del Estado y de la sociedad.
Resurgió en el discurso de algunos de los funcio
narios de la nueva etapa el cuestionamiento de las familias
pobres, volviendo a las viejas definiciones acerca de la negli
gencia de madres y padres en el cuidado de sus niños, y los
fundamentos para volver a separarlos de su grupo familiar
sin explorar las causas, o sin buscar con el mismo compro
miso alternativas a la institucionalización en los hogares.
Algunos de los mejores programas fueron dados de baja o
modificados radicalmente, como los cursos de capacitación
o los talleres del programa Nuestros Derechos Nuestras Vi
das.
Los sucesivos cambios de gestión generaron situa
ciones de cierta parálisis, en la jerga de la militancia política
y social se podía escuchar “el Consejo está en piloto auto
mático” dando a entender la ausencia de iniciativas impor
tantes o de campañas de comunicación como las que habían
sido encaradas en los primeros años de vida. El organismo
de infancia se vio abocado a generar nuevas estructuras para 140
María Elena Naddeo
“acomodar” las funciones que aparecían como necesarias
o dar cabida a las transferencias de la Nación a la Ciudad y
la formulada desde el Ministerio de Desarrollo Humano y
Hábitat.
Las permanentes derivaciones del Poder Judicial
para dar cumplimiento a lo establecido en la ley 26.061, ge
neraron un doble impacto, por un lado, el reconocimiento
de las funciones establecidas por ley, por otro, una suerte de
asfixia administrativa frente a la obligación de contestar mi
les de oficios en un circuito de burocratización persistente.
Las violencias contra las infancias continúan
siendo un tema de principal gravedad y preocupación,
en particular por la persistencia a lo largo de las déca
das. Sin datos suficientes, con iniciativas de prevención
muy fragmentadas y poco sostenidas en el tiempo, he
mos avanzado en el plano de la denuncia y la visibili
zación del tema, pero no en su prevención, ni en el ple
no acceso a la justicia de las víctimas o sobrevivientes.
Por el contrario, parte del sistema judicial ha reaccionado
culpabilizando a las madres que denuncian los abusos hacia
sus hijos o hijas, con argumentaciones falaces basadas en
el supuesto e inexistente síndrome de alienación parental,
hoy sustituido por los conceptos “inoculación de ideas” u
otros similares, estrategia utilizada por los abusadores en su
defensa.
Numerosos imputados recurren a las amenazas,
agresiones verbales y hasta físicas contra las profesionales que
dictaminan o intervienen en las causas a favor de los niños y niñas.
Desde el Poder Ejecutivo Nacional se intenta ampliar la
condena por “falsas denuncias” para los temas de violen-141
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
cia de género y abuso sexual, instalando una doble vara y
castigando entonces a quienes se animan a denunciar, con
tradiciendo todas las normativas vigentes. También desde
las usinas oficiales se emiten mensajes cargados de odio, de
violencia política patriarcal y de género, contra periodistas,
referentes de la cultura, militantes opositoras y opositores, o
simplemente personas críticas de los cambios introducidos
en la era de la crueldad. La Ley Olimpia, de prevención y
erradicación para la violencia digital aparece como un ins
trumento de enorme utilidad, aunque nunca pensado para
la brutal embestida de los ingenieros de esta construcción
impregnada de malignidad.142
María Elena Naddeo
El modelo económico cierra con represión y
busca bajar la edad de punibilidad
de les adolescentes
La tarea por hacer realidad los derechos de las in
fancias y adolescencias se convierte en un desafío cotidiano.
El avance de los procesos de ajuste va acompañado de polí-
ticas de disciplinamiento reformas legislativas regresivas. El
pliego normativo no está garantizado.
Una vez más las organizaciones de infancia y ado
lescencia elevan su voz al Congreso de la Nación, en repudio
a los proyectos de ley presentados por el Gobierno Nacio
nal y algunos bloques aliados, tendientes a bajar la edad de
punibilidad de los y las adolescentes. Tanto APIABA como
la Mesa de Articulación de la Niñez y la Adolescencia, espa
cio federal de defensa de los derechos de las infancias, han
emitido extensos y fundados documentos presentados en el
ámbito parlamentario exponiendo las razones por los cuales
la Reforma penal planteada para los y las adolescentes trans
grede las normativas internacionales de derechos humanos.
En este sentido las organizaciones de infancia vuel
ven a reiterar que la carga de la energía política e institucio
nal debe estar puesta en la prevención de los delitos. Con
las firmas de los organismos de Derechos Humanos, y de
cientos de especialistas y organizaciones afines han explici
tado que “el sistema penal no es la solución para abordar la
conflictividad adolescente”.143
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
La aprobación de estos proyectos implicaría un
fuertísimo dispendio presupuestario en más burocracia ju
dicial y carcelaria, recursos que serían de fundamental im
portancia para fortalecer el sistema de protección integral y
crear los dispositivos de atención en Salud Mental y adiccio
nes inexistentes en numerosos territorios.
....................
Las realidades abruman la vida de los y las trabaja
dores de las infancias, de quienes batallan por la aplicación
efectiva de la ley 114 y de la 26.061. Haría falta transformar
las condiciones de vida de nuestro pueblo, revertir el proce
so de concentración de la riqueza acentuado en las últimas
décadas para garantizar el acceso a los derechos, restituir los
puestos de trabajo perdidos a las y los jefes y jefas de hogar,
garantizar niveles más altos de bienestar para que la presión
sobre los servicios de atención decrezca y permita reflexio
nar y actuar con mayores certezas.
De aquellos fuertes deseos transformadores, de las
utopías basadas en la Convención, quedan y están firmes los
objetivos comunes y las estrategias desarrolladas para evi
tar el daño de las intervenciones judiciales innecesarias, para
proteger a nuestros pibes frente a las agresiones del propio
Estado cuando las fuerzas de seguridad reprimen o encar
celan, de intervenir a tiempo y hacer cesar las situaciones
de abuso sexual y otras formas de violencia. De luchar por
asegurar las vacantes escolares y los turnos en la atención
de la salud.
Las realidades nos enfrentan a reconocer el arra-144
María Elena Naddeo
samiento de derechos sociales económicos y culturales, la
caída en la pobreza y la indigencia de más de la mitad de la
población y casi el 60% de la población infantil en el total
del país.
Luces y sombras, avances legislativos y retrocesos
sociales, utopías y realidades, así fueron descritas en otros
textos, por otros y los mismos autores y autoras las pro
fundas contradicciones que atenazan la práctica política y
profesional de los y las militantes de los derechos de las
infancias.
Se trata de profundizar el debate recordando el ori
gen cargado de mística y de conciencia transformadora y
reconociendo el presente cargado de incertidumbres.
La Convención, los tratados internacionales de De
rechos Humanos siguen iluminando el camino. Los orga
nismos encabezados por las Madres y las Abuelas de Plaza
de Mayo sostienen las banderas. El recorrido protagonizado
por estas y aquellas generaciones de militantes por los dere
chos de las infancias está plagado de avances y retrocesos,
de logros y resultados inciertos. Se trata de ser en comuni
dad, como decía Freire, ser parte de este torrente humanista
y transformador para que niños niñas y adolescentes tengan
su lugar en el mundo. 145
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Epílogo
“Por favor, dice Alicia al gato de Chesire, ¿podría
decirme qué camino debo tomar a partir de aquí?
-Eso depende mucho del lugar a donde se dirija,
dice el gato.
-No me importa mucho adónde sea, dice Alicia.
-Entonces tampoco importa mucho qué camino
tome, dice el gato.
-…con tal de que llegue a ALGUNA PARTE, agre
ga Alicia a modo de explicación.
-Oh, seguramente llegará allí, dice el gato, si camina
durante bastante tiempo.”*
El mundo está fragmentado, pero no se cae a pe
dazos, dice Castoriadis y con ello remite al análisis de las
fuertísimas contradicciones que atraviesan nuestras socie
dades, pero al mismo tiempo la continuidad o permanencia
del sistema vigente.
Al recorrer los 25 años de existencia del organismo
de infancia de la ciudad de Buenos Aires, se advierten los
múltiples embates que la crisis económica y social provoca
ron en las familias y en el devenir de los derechos consagra
dos. También otros fenómenos, menos estudiados, aunque
de similar voltaje, como el impacto de las transformaciones
* Castoriadis Cornelius, Altamira, Buenos Aires, 1990146
María Elena Naddeo
culturales y el avance imparable de las comunicaciones en la
vida de las infancias y las adolescencias.
El estallido de las instituciones, la transformación
regresiva del Estado, el mundo líquido del que habló Bau
man durante largos años, mellaron las normas constitutivas
del ordenamiento social e institucional y las intervenciones
de los equipos interdisciplinarios ansiosos por aplicar los
principios de la Convención y del plexo jurídico tan valo
rado. La tensión en lo que se espera de los organismos de
infancia y aquello que es brindado, depara fuertes malesta
res y algunas – pocas- gratificaciones.
En la sociedad de las tecnologías innovadoras e in
vasivas de las prácticas cotidianas, es preciso recordar que
el relacionamiento con niños niñas y adolescentes incluye
necesariamente la utilización de todos los recursos disponi
bles para actualizar y motivar la atención y el interés de los
mismos en la propuesta empeñada.
El esfuerzo de las últimas generaciones de opera
dores sociales, de docentes, de profesionales de distintos
campos por aggiornar sus prácticas e incorporar la utiliza
ción de las redes sociales y los recursos brindados por inter
net ha sido enorme, aunque los resultados sean diversos o
no del todo suficientes.
En un taller organizado por el Departamento de
Psicología Comunitaria de la APBA, a cargo de Eduardo
Tissera, militante activo en estos temas, surgió el interrogan
te siguiente: “¿Es posible sustraer a niños y adolescentes del
circuito del consumo y de la venta de sustancias, preludio
frecuente del conflicto con la ley penal y de consecuencias
fuertemente dañosas?” 147
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Contestar de manera rotunda remitiría a derribar
los muros y las brechas de la desigualdad, a generar normas
que consoliden una redistribución de los ingresos y de las
riquezas suficientes para erradicar la pobreza y la indigencia,
causas centrales de tanta desolación. Esta tarea excede la
labor de los equipos y los trabajadores de las infancias. En
este punto, debe ser interpelado el colectivo político y so
cial, también fragmentado y sumergido en múltiples interro
gantes, pero que es necesario movilizar con cierta urgencia.
No se trata exclusivamente del tema económico.
En el camino de la protección de derechos y la asistencia
directa, es preciso recordar el viejo concepto con el cual
Fernando Ulloa escribió páginas fundacionales de la peda
gogía de la ternura: la empatía, el sentimiento de afecto y
solidaridad que permite concretar el acercamiento, el estar
con y para el otro o la otra, construyendo lazos y conexio
nes más allá de las circunstancias.
Posiblemente esa sea la gran diferencia con la ma
quinaria cultural del sistema hegemónico, aquello que no
puede ser superado o reemplazado por los medios, la infor
mática, el marketing o el incentivo económico de los punte
ros de todo tipo, de los informáticos y de los narcos. Aque
llo que permite acompañar y estar presente rodeando de
afecto y mitigando el sufrimiento de les pibes y sus familias.
La metáfora de Alicia en el país de las maravillas
pensando en el camino a seguir, invita a reflexionar sobre
el destino de las prácticas profesionales y políticas. Poner
en marcha la Convención de los Derechos del niño, fue el
clarísimo objetivo que involucró a tantos actores y promo
tores de derechos. La marcha fue cargada de obstáculos y
desaciertos, pero clara y resuelta. 148
María Elena Naddeo
Décadas después, los embates contra el ideario de
la Convención y el conjunto de los Tratados del Sistema
Internacional de los Derechos Humanos y el regreso a prác
ticas similares del viejo orden, conservador y patriarcal, re
suenan con fuerza.
No solamente atacan a la doctrina de los Derechos
Humanos, la Patria entera, la misma Humanidad, están en
peligro. Son tiempos de recuperar la energía y la mística mi
litante, evaluar las desviaciones o errores cometidos en el
camino, y afrontar los nuevos desafíos, sintiéndonos porta
dores de aquellas utopías por las cuales vale la pena luchar,
y que constituyen la posibilidad de vivir con dignidad de
nuestros niños, niñas y adolescentes, de nosotros y nosotras,
de nuestro pueblo. 149
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Bibliografía citada, notas.
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micos y de las reformas sobre la pobreza urbana en argentina,
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2. HOBSBAWM, Eric, Guerra y paz en el siglo XXI, Memoria
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3. FREIRE, Paulo, Pedagogía del Oprimido, Siglo XXI Editores,
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4- FRASER, Nancy, ¿De la redistribución al reconocimiento?
Dilemas de la justicia en la era post socialista,
https://newleftreview.es/issues/0/articles/nancy-fraser-de-la
redistribution-al-reconocimiento-dilemas-de-la-justicia-en
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5. TORRADO, Susana, El costo social del ajuste, Argentina 1976-
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6. NACIONES UNIDAS. Centro de documentación
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7.https://upcndigital.org/~ciper/biblioteca/Constitucion%20
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8. GIBERTI, Eva, Escuela para padres, Página 12, junio de 1999
publicación en fascículos semanales, Buenos Aires.
9. NADDEO, Maria Elena, La voz de las mujeres en la Asamblea
Permanente por los Derechos Humanos, en proceso de edi
ción, Buenos Aires, 2025.
10. Nota de la Redacción: conocí a varias de las especialistas
mencionadas en la Revista El timbre de la enseñanza media,
publicación bimestral o trimestral autogestionada y difundida
en los últimos años de la Dictadura militar.
11. IWAN, Mirta, compiladora, Conflictos y vulneración de dere
chos en el escenario escolar. Acciones de Prevención, Ricardo
Vergara Editores, Buenos Aires, 2022, véase Naddeo Maria
Elena, El malestar en las escuelas, pág. 21.
12. https://www.argentina.gob.ar/normativa/nacional/ley-24620-
31825/texto150
María Elena Naddeo
13. Ambos documentos se publican en la segunda parte de este
libro.
14. LEWKOCICZ, Verónica y otras, “Proyectos y debates en torno
a la sanción de la Ley Nº 114 de Protección Integral de Dere
chos de Niños, Niñas y Adolescentes “, Dirección de Políticas
Públicas e Investigación del Consejo de los Derechos de niños,
niñas y adolescentes, Buenos Aires, 2017.
15. Nota de la R.: para una ampliación de algunas precisiones
se pueden consultar los archivos de la Comisión de Mujer
Infancia, Adolescencia y juventud, libro de actas 1998.
16. Nota de la R.: en estos párrafos hay un testimonio personal
de la autora, María Elena Naddeo, quien fuera presidenta de
la Comisión legislativa en dicho período y realizó las gestiones
mencionadas para acelerar el tratamiento de la ley.
17. NADDEO, María Elena, Niños, niñas y adolescentes como su
jetos de derechos. Tensiones entre la legislación y la realidad
social. En Revista Generaciones, UBA, Facultad de Psicología,
Eudeba, Buenos Aires, Año 6, N° 6, 2017, pág. 147.
18. Nota de la R.: uno de los abogados de la guardia jurídica tuvo
su salario embargado durante un tiempo, denunciado por
adulteración de títulos y honores, entre otros cargos. Acusado
por el Defensor Nacional de Menores e Incapaces de haber
retirado niños de una comisaría sin consentimiento judicial.
El formulario que servía de prueba tenía un casillero que
decía “magistrado responsable” y allí la firma del represen
tante del Consejo de los Derechos de la Ciudad. La causa fue
desestimada porque la ley respaldaba al profesional, pero el
embargo y la situación traumática atravesaban las discusio
nes de los equipos en el momento. Y tal como señalamos la
Procuración no considero pertinente la instrucción sumarial.
19. APDH, Diagnóstico de situación de las infancias y adolescen
cias CABA – 2022/2023, https://www.apdh-argentina.org.ar/
sites/default/files/2023-06/Diagn%C3%B3stico
20. PASQUALINI, Diana y LLORENS, Alfredo, Manual de Ado
lescencia y Salud, un abordaje integral, OMS; Facultad de
Medicina, Ediciones Journal, Bs.As, 2016.
21. GIBERTI, Eva, compiladora, Abuso sexual y malos tratos
contra niños, niñas y adolescentes, perspectiva psicológica y
social, Consejo de los Derechos de niños, niñas y adolescentes,
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22. BLEICHMAR, Silvia, La infancia y la adolescencia ya no son
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4 de octubre del 2001 https://www.elpsicoanalitico.com/num3/
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23. FISCHER, Lilian, Nuestros derechos, nuestras vidas abriendo
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24. Consejo de los derechos de niños, niñas y adolescentes, Bue
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Wallerstein, Inmanuel, Después del liberalismo, Siglo XXI, 2001,
Buenos Airese
SCritoS y doCumentoS157
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Aquí están incluidos distintos textos y ponencias
que fueron elaborados por la autora y presentados en Jorna
das y medios gráficos. Algunos de ellos son inéditos, otros
ya fueron publicados.
En cada una de ellos se indica la procedencia y la
oportunidad de su publicación.
Índice
l. Debates y luchas en el presente. A 20 años de
la Creación del Consejo de los Derechos de niños niñas y
adolescentes. Texto presentado en las Jornadas de APIABA,
por zoom, inédito. Buenos Aires, 2020.
2. La lucha de las madres de la villa 15 contra el con
sumo de paco y la impunidad policial, texto publicado en el
libro “Genero y Corrupción, Las mujeres en la democracia
participativa”, editado por Monique Altschul, compiladora.
Ed. Libros del Zorzal, Buenos Aires, 2010. (Fragmentos).
3. Texto elaborado para los 15 años de sanción de
la ley 26061 solicitado por la Secretaría Nacional de Niñez
y Familia. 2020. Niñez y género, una mirada desde los dere
chos humanos.
4. Explotación Sexual infanto. juvenil. Texto incluí-
do en la publicación compilada por Eva Giberti para el CD
NNYA, Abuso sexual y malos tratos contra niños, niñas y
adolescentes, ed. Espacio, 2005. (Fragmentos).
5. Políticas educativas y prácticas pedagógicas para
la inclusión de adolescentes y jóvenes de la zona Sur de la 158
María Elena Naddeo
Ciudad de Buenos Aires. Texto presentado en CLACSO
para el curso Desigualdades y Generaciones, inédito.
6. Ponencia presentada en la Cámara de Diputados
de la Nación con motivo del debate de los proyectos de ley
de Aborto Legal Seguro y Gratuito. 2018
7. Maltrato y Abuso en la Infancia - ponencia pre
sentada en APBA Asociación de Psicólogos de Buenos Ai
res, inédita.
8. 30 años de la Convención de los derechos del
niño … y la mitad de la población infantil sufre pobreza e
indigencia. Nota de opinión. 2020
9. Nota de Opinión. El sistema penal no es la solu
ción para les adolescentes, Pagina 12, 2019.
10. Argentina en Emergencia. Artículo publicado
en la Revista Nodal, enero 2025
Ley 114 y sus antecedentes normativos
11. Ley 114 sancionada en la Legislatura porteña el
3 de diciembre de 1998.
12. Defensoría de los derechos de los niños y ado
lescentes. Biblioteca Popular de Barracas. Documento fun
dacional, Buenos Aires, 1995. (fragmentos)
13. Texto definitivo, ordenanza 50.132, Ernesto
Jaimovich, Creación del Consejo Municipal del niño y del
adolescente. (fragmentos)
14. Proyecto de ordenanza, Naddeo y Olivieri,
Créanse las Defensorías municipales de derechos del niño y
el adolescente, Buenos Aires, 1995. (fragmentos)159
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
I. Debates y luchas en el presente
A 20 años de creación del Consejo
de los derechos de NNyA
*
Frente a las reformas en políticas de infancia del
gobierno de Cambiemos. Conversatorio organizado por
APIABA 2021- María Elena Naddeo
En plena pandemia el gobierno de la Ciudad a tra
vés de las autoridades del Ministerio de Desarrollo Humano
y Hábitat y del Consejo de los derechos de niñas, niños y
adolescentes informaron oficialmente – aunque de manera
verbal – el inicio de una reforma de las políticas públicas, y
del diseño del sistema de protección integral de infancia y
adolescencias.
Una reforma que empezó de manera inconsulta y
poco fundada en la transferencia de importantes programas
de atención directa de niñes y de familias, empezando por
el Programa de Fortalecimiento de vínculos y el Programa
de atención de hogares propios y conveniados desde la Di
rección General de Niñez y Adolescencia hacia el Consejo
de derechos.
La reforma pasaría después por la unificación de
todos los programas, servicios y unidades especializadas de
niñez y adolescencia en un único organismo, el Organismo
para la infancias y adolescencias. La dependencia de dicho
organismo parecía en disputa por el Ministerio de Desa-
*
Texto presentado en las Jornadas de APIABA, por zoom inédito, Buenos Aires 2020160
María Elena Naddeo
rrollo humano, que proponía incorporarlo a su ámbito y
quienes aspiraban a que mantenga su autonomía y autarquía
dependiendo de la Jefatura de gobierno.
Señalaron en aquel momento que era necesario
abocarse a reformar la Ley 114 de protección integral de
derechos de niños, niñas y adolescentes, ley pionera en la
Argentina para la aplicación de la Convención de los Dere
chos del niño y que tiene su origen además en el art. 39 de
la Constitución porteña de 1996.
Dicha propuesta, expresada en un power point
que circuló en distintos ámbitos por zoom estaba basada
en criterios de un pragmatismo despojado del enfoque de
derechos, sin que se brindaran fundamentos claros ni una
precisión acerca de la perspectiva con la que están pensados.
Afortunadamente dicha reforma no prosperó.
El pensamiento neoliberal imperante destila un
pragmatismo de escaso compromiso con los derechos hu
manos, y tiene como objetivo en el ámbito estatal lograr
resultados de una supuesta eficiencia en la prestación de
servicios, para lo cual es común la propuesta de unificación
o fusión de programas, la tercerización a través de orga
nizaciones no gubernamentales, la precarización laboral de
quienes están a cargo de las tareas, los equipos profesiona
les y técnicos, los acompañantes hospitalarios y terapéuticos
entre otros trabajadores de la infancia.
Con una sociedad devastada por los procesos de
concentración de la riqueza y la consiguiente desigualdad,
aumentada en el último año por la pandemia y la paraliza
ción de la actividad económica, la discusión sobre los dere
chos de les niñes no debería pasar por reformar la ley 114 o 161
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
por las transferencias de programas, sino en garantizar po
líticas públicas para el acceso a los derechos de la población
más vulnerada, esto es a través de:
l. Políticas activas de vivienda, urbanización de vi
llas y asentamientos con planes genuinos y viviendas de ca
lidad.
2. Medidas de acción positiva para jefes y jefas de
hogar, a fin de garantizar empleo seguro y estable como in
greso central del grupo familiar, además de las asignaciones
y subsidios existentes para las infancias y adolescencias.
3. Ampliación de la atención pediátrica y en salud
mental y adicciones en todo el sistema de salud.
4. Ampliación de las vacantes de jornada completa
desde los 45 días hasta completar la obligatoriedad escolar
en toda la ciudad.
5. Jerarquización de los equipos interdisciplinarios
de las defensorías zonales, y articulación territorial con los
efectores de los distintos ministerios, en particular Centros
de Salud y Atención Comunitaria CESAC y Equipos de
Orientación Escolar.
La situación que atraviesan las organizaciones de la
sociedad civil abocadas al trabajo con las infancias es crítica,
cómo resultado de la ausencia de financiación por parte del
GCBA. Esta dificultad se ha agravado como efecto de la
pandemia, poniendo en riesgo el funcionamiento de mu
chas de ellas, situación que afecta a les trabajadores, pero
que fundamentalmente traería como consecuencia la desa
parición de una gran cantidad de espacios para niñes.
En tanto organizaciones implicadas en la protec
ción y promoción de los derechos de las infancias, que tra-162
María Elena Naddeo
bajan de manera sistemática y articulada con las institucio
nes públicas, la tarea que desempeñan es imprescindible en
los barrios más vulnerables de la ciudad. Por estas razones
creemos necesario la financiación de programas y espacios
orientados a efectivizar el derecho al juego, a la salud, la
educación y la cultura.
Dificultades en la aplicación de la ley 114. Impacto
de la Transferencia de los institutos penales
En los doce años de gestión del gobierno del PRO
primero y de CAMBIEMOS en el último período observa
mos un lento y paulatino vaciamiento de los programas de
infancia. Sin haber resuelto el tema de una carrera jerarqui
zada para los y las trabajadores, tenemos una amplia preca
rización laboral y la creciente tercerización de los servicios.
El esquema original planteado en la ley 114 refería
a que el organismo de infancia, el Consejo de los derechos
de niños niñas y adolescentes esté destinado centralmente
a intervenir en la restitución de derechos vulnerados a tra
vés de las defensorías zonales y la guardia jurídica, y a dise-
ñar el plan transversal de políticas públicas. Por ello el rol
central del Plenario del Consejo, con la participación de las
áreas de gobierno, de los trabajadores y de la sociedad civil.
La ejecución de los programas de asistencia directa a niños
adolescentes y sus familias quedaba a cargo de los distintos
ministerios, Desarrollo Social, Educación, Salud, Cultura.
Dicho esquema tuvo obstáculos de distinto calibre,
la incomprensión por parte de un sector de la dirigencia po
lítica, las ambiciones o necesidades de las autoridades para
generar mayores niveles de competencias o para fortalecer
su presupuesto y su gestión.
Esto empezó a generar que el esquema original se 163
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
fuera diluyendo. La última transferencia de los dispositivos
penales al ámbito del Consejo terminó por desguazar to
talmente el diseño original. Por ello hoy parece evidente la
pregunta “¿Por qué existen dos áreas de gobierno que ges
tionan, atienden y alojan niños niñas y adolescentes de ma
nera similar? “.
La política de los hechos consumados, sin pa
sar por el Plenario del Consejo, o peor aun desoyendo los
aportes y recomendaciones del mismo, de la Defensoría del
Pueblo, de otras organizaciones especializadas, ha generado
una confusión en el desarrollo de las políticas públicas de
infancia.
El plenario del Consejo de los derechos, ámbito de
particular valor por permitir la articulación interministerial
y con la sociedad civil para el diseño de las políticas, fue per
diendo su rol inicial, degradándose a partir de las ausencias
de los subsecretarios o directores generales del Poder Eje
cutivo sin elaborar ni hacer el seguimiento del Plan Trans
versal de políticas de infancia.
Propuestas de APIABA
En función de lo expresado desde la Asamblea por
las Infancias y Adolescencias de la Ciudad señalamos que
toda reforma de las políticas públicas de infancia y adoles
cencia y en particular de la Ley 114 debe tener en cuenta
los principios de la Constitución porteña, de la Convención
de los derechos del niño y del plexo jurídico existente en la
Ley 26061 del ámbito nacional. Dichos principios podemos
sinterizarlo de la siguiente manera:
l. Transversalidad en el debate y diseño de las polí-
ticas, teniendo en cuenta la integralidad de los derechos hu-164
María Elena Naddeo
manos de les niñes, es preciso la articulación y el debate con
todas las áreas y con la sociedad civil. Por ello el Plenario
interministerial y con participación de representantes de les
trabajadores y de las organizaciones de infancia debe forta
lecerse y sus recomendaciones deberán tener mayor capaci
dad de incidencia, tendiendo a convertirse en vinculantes.
2. Territorialidad. Este concepto se plasmó en la
Constitución porteña y en la Ley 114 a partir de la creación
de defensorías zonales en cada comuna porteña. Hoy exis
ten 17 equipos interdisciplinarios que constituyen o debe
rían constituir una auténtica trinchera para la defensa de los
derechos de les pibes. Esta territorialidad debe defenderse
articulando acciones entre las defensorías y los dispositi
vos de los distintos ministerios existentes en cada comuna.
Crear espacios conjuntos para la intervención intersectorial
en las problemáticas de las familias y de los niños.
3. Autonomía y autarquía. El organismo de infancia
y adolescencia debe mantener su autonomía con respecto al
conjunto de ministerios. Este objetivo central en la Ley 114
fue siempre de difícil concreción por la dinámica política
de cada etapa, por las prioridades cambiantes de las distin
tas gestiones de gobierno. La dependencia en la Jefatura de
Gobierno debe ser revalidada, debatida y reforzada en sus
alcances ampliando los actuales.
4. Jerarquización de les trabajadores de la infancia.
Es preciso reconocer que el organismo de infancia de la
ciudad fue creado en el año 2000 en el marco de una fuerte
crisis económica y social. La gravísima situación que afectó
a la sociedad y al Estado entre los años 2000 y 2003 por
lo menos, generó una fuerte debilidad en los dispositivos
nuevos de atención de la niñez y la adolescencia. Con la re-165
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
cuperación económica y social general y a pesar de todas las
limitaciones coyunturales, es preciso dotar a estos organis
mos de una carrera técnica profesional jerarquizada, similar
a la que caracteriza a otros organismos autárquicos de la
Ciudad. De lo contrario los profesionales más capacitados y
valiosos van migrando periódicamente hacia los organismos
del Poder Judicial, por ejemplo, que ofrecen tres y cuatro
veces más de salarios.
5. Exigibilidad de derechos, control y seguimiento
de las políticas públicas. Este tema parece no tener conside
ración en las propuestas del gobierno de la Ciudad. El ámbi
to político resiste los mecanismos de control, sin embargo,
es prioritario definir qué mecanismos internos y externos de
control de las políticas públicas deben ser desarrollados. El
rol del Plenario del Consejo de los derechos y el seguimien
to del Plan transversal, así como los mecanismos incipientes
de exigibilidad de las Defensorías Zonales deben ser valora
dos y actualizados.
6. Prioridad presupuestaria. Además de la carrera
jerarquizada para les trabajadores de la infancia, es preciso
debatir cuales son los recursos que cotidianamente están au
sentes para el acceso de los derechos sociales, económicos
y culturales de la población atendida en los dispositivos de
infancia. Lo señalado anteriormente, en salud mental y adic
ciones, en vacantes escolares particularmente en la primera
infancia, los planes de vivienda social son fundamentales
para la existencia real de un sistema de protección integral.
No aceptaremos reformas que desvirtúen los prin
cipios de la Constitución de la Ciudad, de la Ley Nacional
26061 y de la Convención de los Derechos del niño.
Exigimos un amplio debate con participación de 166
María Elena Naddeo
las organizaciones de infancia en el plenario del Consejo de
los Derechos.167
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
II. La lucha de las madres de la Villa 15
contra el consumo de paco y
la impunidad policial*
El incremento del consumo de sustancias como ex
presión de la ley del mercado.
Los años 2001 y 2002 marcan un punto de inflexión
en la situación económica y social de nuestra sociedad. Des
pués de más de una década de aplicación de políticas de
ajuste orientadas por las propuestas neoliberales, se había
concretado el proceso de transferencia de riquezas natu
rales, productivas y financieras más profundo en beneficio
de los grupos concentrados de la economía mundial. Una
de las vías de transferencia de capital local fue sin duda el
conjunto de privatizaciones de los recursos y empresas del
Estado, ferrocarriles, teléfonos, aeronavegación, de los yaci
mientos de hidrocarburos y de minerales de la nación, de las
aguas argentinas, todos vendidos en condiciones negativas
o dudosas para las cuentas nacionales o concesionados a
través de mecanismos lesivos para la soberanía nacional.
La Ley del mercado y de la libre competencia, la
apertura indiscriminada del comercio exterior para favore
cer a los grupos concentrados completó el derrumbe del
aparato productivo de la sociedad. El saldo devastador y
* Fragmento de texto publicado en Género y corrupción Las mujeres en la democracia
participativa, Monique Altschul, comp. Libros del Zorzal, Bs. As, 2010168
María Elena Naddeo
todavía constatable en los barrios populares, arrojó en esos
años dos tercios de la población argentina a niveles inéditos
de pobreza e indigencia, actualmente en muy lento y gradual
proceso de recuperación.
En un proceso casi simultáneo se difunde la venta
y el consumo del deshecho residual de la cocaína, vulgar
mente conocido como paco, de muy bajo costo y que por
su mayor impureza genera mayores daños físicos e incluso
neurológicos en los chicos y jóvenes que lo consumen.
(1)
El proceso de segmentación y destrucción de los tejidos de
contención social fue acompañado por el crecimiento de
una red mafiosa de venta de sustancias tóxicas, cada vez más
baratas y de peor calidad que se enquistó en villas y barrios
carenciados de los grandes núcleos urbanos. A los lugares
y metodologías tradicionales de comercialización de drogas
se añadió este nuevo fenómeno: la difusión del consumo
del paco, vendido a uno o dos pesos en esos años de crisis,
y que fue convirtiéndose en la forma habitual de obtención
irregular de ingresos de muchas personas de las villas, de
venidos “narcos” y “dealers” de sectores humildes de la so
ciedad.
Políticas públicas de prevención y asistencia en
adicciones. Ciudad de Buenos Aires.
Durante largas décadas la temática vinculada tanto
a la prevención como a la asistencia de las víctimas del con
sumo estuvo a cargo de antiguas instituciones nacionales: el
CENARESO, la SEDRONAR y el PAIDA del
Consejo Nacional del Menor y la Familia. Las tres institu-169
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
ciones - en el marco de las políticas establecidas en la década
del 90 - consolidaron un modelo de atención a partir de la
tercerización de los servicios y de la atención de los trata
mientos de mediano y largo plazo por organizaciones de
carácter privado, supervisadas a través de convenios y trans
ferencia de importantes recursos económicos del Estado a
dichas empresas y ONGS.
Por lo apuntado anteriormente la Ciudad de Bue
nos Aires tuvo una escasa inserción en la atención de pa
cientes con compromiso en el consumo problemático de
sustancias. La Red dependiente de la Dirección de Salud
Mental del Ministerio de Salud local, tuvo entre sus objeti
vos la articulación de los servicios hospitalarios y la creación
de algunos nuevos dispositivos para tratamiento ambulato
rio, con eje en el Centro de referencia Carlos Gardel, perte
neciente al Área Programática del Hospital Ramos Mejía, el
Centro ambulatorio Enrique Biedak, dependiente del Área
Programática del Hospital Pena, inaugurado en el año 2003
y el más reciente del Bajo Flores, Centro de Día “La otra
base del Encuentro” dependiente del Área Programática del
Hospital Parmenio Piñero del año 2006. Por el mismo tiem
po crecía en las Redes de Salud Mental y de profesionales
comprometidos con la defensa de los derechos de los chicos
y de las personas en general la convicción que el consumo
como problema social debía resolverse a través de políticas
sociales amplias que dieran cuenta de los nuevos fenóme
nos, cuestionando el modelo de internaciones prolongadas
de las institucionales tradicionales.170
María Elena Naddeo
Pobreza y exclusión. Avances y permanencias
Decíamos que en el año 2002 y 2003 la caída abrup
ta debajo de la línea de pobreza e indigencia de la sociedad
llegó al 56% de la población. Si tomáramos solamente la
población menor de 18 años la cifra llega a dos tercios. Es
tos niveles aberrantes de pobreza fueron disminuyendo len
tamente a lo largo de la década encontrándose hoy entre un
20 y un 30% de la población general del país. Hay cambios
profundos en la estructura social argentina
(2)
. Los grupos
sociales que a pesar de la recuperación económica del país
permanecen excluidos de los derechos sociales elementales
reproducen las condiciones de vida de exclusión en las nue
vas generaciones de niños y adolescentes. La desocupación
estructural y permanente de tres generaciones de miembros
de una misma familia, la mendicidad, el trabajo precario e
informal, el trabajo infantil, el ingreso de los adolescentes
y jóvenes en circuitos de comercialización de drogas y de
“choreo” son prácticas habituales de los barrios más poster
gados de la ciudad y del Conurbano bonaerense.
En la ciudad de Buenos Aires los indicadores so
ciales siempre son comparativamente favorables. Para el se
gundo semestre del 2006 la línea de pobreza en la Ciudad de
Buenos Aires había retrocedido al 10,1 % de la población
residente y de la misma un 2,6% se encontraba en situación
de indigencia.
(3)
Estas cifras resultan relativamente favorables si se
piensa que el conjunto del país ha reducido los indicadores
negativos notablemente pero aún se mantiene el 27 % de la 171
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
población nacional debajo de la línea de pobreza y de esta
franja el 8,7 % permanece en la indigencia. (Nación)
En la Zona Sur de esta ciudad, en particular en los
distritos de Lugano, Villa Soldati, la Boca y Barracas la po
breza duplica o triplica en algunos casos el promedio de la
Ciudad, llegando al 30 %de los promedios nacionales.
La brecha entre los barrios del Norte de la ciudad y
los del Sur mantiene un grado de profunda desigualdad. La
desigualdad entre los distintos sectores sociales y geográfi
cos en la ciudad se expresa en otros indicadores de calidad
de vida. El impacto de la pobreza e indigencia para los ser
vicios educativos y de protección de derechos de la infancia,
es de mayor importancia en el sur de la ciudad, dado que el
porcentaje de población infantil debajo de la línea de pobre
za se duplica si la comparamos con la población considera
da no pobre. En otras palabras, los chicos menores de 14
años ascienden al 35% de la población pobre en nuestros
barrios del Sur, mientras que en el conjunto de la población
los chicos menores de 14 años ascienden al 17%.
(4)
.
La participación de las Redes sociales. Las Madres
de la Villa 15.
Señalábamos antes que mientras el país enfrentaba
el proceso de crisis institucional, económica y política más
agudo de los últimos años, se producía el incremento ver
tiginoso de la venta de sustancias tóxicas de baja calidad y
muy escaso costo, instalándose por lo tanto en el corazón de
los barrios muy pobres de la sociedad. En esos momentos,
grupos de madres de distintos lugares de la Ciudad de Bue
nos Aires y del Gran Buenos Aires empezaron a movilizarse
reclamando una intervención más activa del Estado frente a
varios temas de particular gravedad:172
María Elena Naddeo
•
la impunidad con que los vendedores de dro
gas circulaban por las villas y barrios carenciados, frente a
la indiferencia o incluso la complicidad de las fuerzas de
seguridad locales.
•
el estado de profundo deterioro físico y psí-
quico de sus hijos y vecinos adolescentes y jóvenes, afecta
dos por el consumo de sustancias tóxicas y en particular de
un nuevo sub-producto: “el paco”, o sustancia residual e
impura de la cocaína, la cual precisamente por su alto com
ponente químico sin refinar, puede afectar de manera aguda
las vías respiratorias e incluso el sistema neurológico.
•
el apoyo para desarrollar acciones dentro de
un plan integral que de cuenta de estas nuevas y complejas
problemáticas en las vidas de sus familias.
Desde los servicios de salud de los barrios, desde
las defensorías barriales y desde los propios grupos de ve
cinos afectados en sus grupos familiares se planteó la ne
cesidad de disponer de nuevos y más amplios lugares de
atención ambulatorios y con internación para los adolescen
tes y jóvenes atravesados por la crisis que implica la falta
de consumo o por su grado elevado de deterioro físico y
psíquico. La Red “Nuestros Derechos” del Barrio Ciudad
Oculta en Mataderos constituída en el año 1998 había for
mulado propuestas de políticas públicas inclusivas para los
pibes del barrio, siendo impulsora de la construcción de la
escuela secundaria, la Escuela de Enseñanza Media Nº 2 del
DE. 20, y de otras iniciativas destinadas a generar alterna
tivas positivas frente al agudo proceso de profundización
de las brechas sociales. Precisamente es en la Red Nuestros
Derechos, y en la Red Social “Lazos y nudos” de Lugano 173
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Mataderos, donde se escuchan voces alertando de la inci
dencia del consumo del paco en la población adolescente
y de la connivencia de las fuerzas de seguridad en el tema.
En este barrio, un grupo de madres inició en el año
2003 un movimiento destinado a visibilizar la problemática
de la venta de drogas en la zona, y a solicitar la intervención
activa del Estado en brindar soluciones a esta problemática.
Las madres hoy conocidas como “Madres en lucha contra
el paco” y “Madres en Red frente a las adicciones”, en di
versos grupos extendidos a otros barrios de la Ciudad, Villa
15, Bajo Flores, La Boca, Lugano, y distritos de la Provincia
de Buenos Aires, insisten en la necesidad de contar con un
plan integral de cuidado de los jóvenes, con lugares especia
lizados a los cuales acudir durante las 24 horas del día para la
atención de sus hijos y vecinos. Asimismo, algunos de estos
grupos de madres colaboraron activamente en las denuncias
presentadas en la Justicia para prevenir la venta de drogas,
causas penales tramitadas desde el área legal y técnica del
Consejo de los Derechos de niñas, niños y adolescentes del
Gobierno de la ciudad.
El debate intergubernamental. Respuestas fragmenta
das del Estado.
El Consejo de los derechos de niñas niños y ado
lescentes de la ciudad de Buenos Aires es un organismo de
protección regido por la Ley local 114 y la Convención In
ternacional de los derechos del niño. Entre otras muchas
funciones, que incluyen centralmente la defensa de los de
rechos vulnerados de los niños y adolescentes, se encuentra
la discusión y el diseño de las políticas públicas de infancia.
Precisamente el Consejo, además de los equipos técnicos y 174
María Elena Naddeo
servicios específicos, contiene un Plenario compuesto por
representantes de todas las áreas de gobierno y de la socie
dad civil que monitorean las políticas de infancia y propo
nen las medidas necesarias para dar respuesta a los proble
mas detectados.
Desde el año 2003 y con distintos grados de in
tensidad estuvo presente en la discusión del Plenario del
Consejo y en las reuniones técnicas con el área de Salud
Mental de la Ciudad el problema del aumento del consumo
de sustancias tóxicas en la población infantil y adolescente
de todos los sectores sociales, pero particularmente en los
barrios populares de la ciudad.
El equipo de investigación del Consejo de los dere
chos de niñas niños y adolescentes realizó una investigación
que da cuenta de estas realidades y de la coincidencia del
conjunto de profesionales consultados en la temática:
“En las entrevistas llevadas a cabo, pudimos registrar que
todos los programas han tomado contacto con niños y adolescentes
consumidores de pasta base y que la escasez de recursos humanos y
materiales como la inexistencia de un circuito pensado especialmente
para chicos, impide el desarrollo de las estrategias que los profesionales
delinean.”
(5)
El Plenario del Consejo de los Derechos de niñas
niños y adolescentes aprobó el 14 de octubre de 2004 la
siguiente declaración a fin de orientar una de las respuestas
inmediatas demandadas por la comunidad:
“Por diversas causas sociales, económicas y fami
liares, que configuran un clima de falta de contención y
perspectivas, un número creciente de adolescentes atraviesa
períodos de crisis que requieren atención inmediata. Estas 175
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
situaciones que configuran episodios violentos, ya sea por
crisis psicóticas, o cuadros agudos de intoxicación por con
sumo de alcohol u otras sustancias, requieren un período
breve de internación, particularmente en aquellos casos en
que las familias no tienen posibilidades de contener y acom
pañar. En particular, esto configura una mayor preocupa
ción cuando se trata de adolescentes en situación de calle.
En el ámbito hospitalario existen pocas instituciones que
contemplen esa posibilidad, que en general está limitada al
Hospital Infanto Juvenil Tobar García, y en algunas situa
ciones, al Hospital Alvear. Incluso instituciones nacionales
como el CENARESO no internan menores de dieciocho
años. En general, los equipos de salud mental privilegian
la atención ambulatoria, desde una perspectiva teórica que
el Plenario comparte, pero que no invalida la necesidad de
internación por breves períodos. Tanto los equipos depen
dientes de la Secretaría de Educación, como los de la Di
rección General de la Niñez de la Secretaría de Desarrollo
Social y del Consejo de los Derechos de Niños, Niñas y
Adolescentes tienen dificultades de derivación serias ante
situaciones de este tipo, que se intentan resolver mediante
convenios con instituciones privadas a través de la Direc
ción General de Niñez.
Dado que se trata de situaciones puntuales y por
períodos breves, en principio sería conveniente tener dos
servicios que admitan estas internaciones, cada uno de los
cuales cuente con alrededor de ocho camas y profesionales
especializados.”
Recomendación: por lo anteriormente señalado,
el Plenario del Consejo de los Derechos de Niños, Niñas 176
María Elena Naddeo
y Adolescentes aprueba la siguiente recomendación: Crear
dos servicios de internación para adolescentes y jóvenes
usuarios de drogas en crisis en hospitales de la Ciudad.”
(6)
Como resultado de la difusión y reiteración de estas
demandas, se tomaron algunas medidas de políticas públicas
vinculadas a la prevención del consumo y a la atención de
las personas afectadas, como la convocatoria a concursos
destinados a crear guardias especializadas para atender a los
usuarios de drogas en varios hospitales de la ciudad de Bue
nos Aires. y la apertura del centro de atención a adolescen
tes con problemas de consumo de sustancias denominado
“Casa Puerto” como centro ambulatorio y con previsión
para la internación de adolescentes.
La Legislatura de la ciudad de Buenos Aires por su
parte inició la discusión de proyectos de ley destinados a
organizar un nuevo sistema articulado de prevención y aten
ción en el tema de adicciones plasmado en la ley Nº 2318
de “Prevención y Asistencia del consumo de sustancias psi
coactivas y de otras prácticas de riesgo adictivo”, pendiente
de reglamentación y aplicación hasta la fecha. Estas iniciati
vas han resultado insuficientes y fragmentarias para enfren
tar la densidad y complejidad de la problemática planteada.
La carencia de lugares especializados de atención a víctimas
de consumo en la emergencia y el rápido acceso de los fa
miliares de los chicos a los mismos, sigue siendo una de las
preocupaciones principales de las Madres y equipos de ope
radores sociales y de la salud de los barrios más afectados.177
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Diagnósticos compartidos
El equipo de investigación del Consejo de los de
rechos de niños niños y adolescentes realizó dos informes
relativos al consumo del paco en los barrios de la zona sur
de la ciudad, particularmente la villa 21-24 de Barracas y
parcialmente en la Villa 15 Ciudad Oculta.
Mataderos. Allí se analiza con detenimiento el im
pacto del consumo del paco en la población infantil y ado
lescente, y la incidencia de las condiciones sociales de exclu
sión en el incremento del mismo. Se define la problemática
de las drogas como un tema vinculado a las condiciones
sociales de la época y a la promoción del consumo como
parte de la hegemonía ideológica del mercado. Tomando el
análisis elaborado por Alberto Calabrese en la definición del
Modelo ético social frente el consumo de sustancias el in
forme señala que:
“… las drogas constituyen hoy en día una mercan
cía ya que las mismas tienen valor de mercado: tiene repre
sentatividad en el imaginario del que la consume, tiene valor
de uso y valor de cambio. “
(7)
Respuestas contradictorias. Límites y crisis del sistema
de atención de la Salud Mental
Las áreas de Salud mental de la Ciudad de Buenos
Aires no pudieron ampliar sus respuestas de manera integral
y satisfactoria frente a tantas nuevas demandas. Ya en los
informes elaborados por el Consejo de los Derechos en el
año 2005 y 2006 se advertía sobre el tema. Por otro lado, se
desarrollaron numerosas y extenuantes reuniones de arti
culación entre representantes del Consejo de los derechos 178
María Elena Naddeo
de niñas, niños y adolescentes, de la Dirección General de
Niñez del Ministerio de Desarrollo Social, de la Subsecreta
ria de Salud, de la Subsecretaria de Educación, - en muchas
de las cuales participé personalmente como Presidenta del
organismo – y cuyos resultados fueron limitados. ¿Cuáles
eran los obstáculos que impidieron abordar la atención de
los chicos víctimas del consumo del paco de manera más
decidida? Hay un conjunto de factores cuyo análisis excede
el objetivo del presente texto, pero en principio vale la pena
citar algunas de las observaciones recogidas por el equipo
de investigación del Consejo en entrevistas a los equipos de
salud mental y operadores de calle sociales y que se encuen
tran cuidadosamente registradas en el Segundo informe de
avance antes citado:
“…no se atiende en todos los hospitales este síntoma social
por un imaginario donde se piensa que cuando entra un adicto entra la
droga al hospital, creen que van rompen todo, que si se les presenta una
excitación psicomotriz no sabrían como atenderla…” (profesional
Salud Mental)
“…cada vez que llevamos a un chico a la guardia del hos
pital, lo tienen un rato, pero después nos dicen que no saben que hacer
ya que no tienen los lugares preparados para este problema…” (ope
rador de calle)
(8)
La resistencia a la atención de la problemática en
los hospitales públicos puede ser entendida por la falta de
recursos y de capacitación especializada, por la falta de dis
positivos apropiados tanto para los casos de niños y adoles
centes como para la etapa posterior de la desintoxicación
“…Un servicio de Psicopatología de cualquier hospital pue
de atender el uso y el abuso de sustancias, pero para los casos de adic-179
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
ciones contamos con pocos servicios que cuentan con toxicólogos, es el
caso del Fernández, del Penna; se tendría que pensar en la apertura
de estos servicios en otros hospitales... “(profesional Salud Mental)
“…Respecto de atención de niños en esta problemática se
está tratando que el Hospital Elizalde, que tiene guardia toxicológica,
arme un dispositivo para que puedan ser atendidos allí…” (coordi
nadora de la Red de Salud Mental)
(9)
Desde los equipos de trabajo con chicos en situa
ción de calle las miradas y testimonios son coincidentes. El
informe del equipo de investigación del Consejo cita otros
testimonios que permiten ampliar el diagnóstico señalado
anteriormente:
“Por información que aportó el Equipo Móvil y el Móvil
Sanitario de la organización civil Amanecer, un alto porcentaje de los
chicos en situación de calle son consumidores de pasta base: “…el pibe
espontáneamente se acerca, son chicos que están en situación de calle,
chicos que trabajan en la calle pero no viven en la calle, vienen a hacer
el mango a la ciudad de Buenos Aires y después vuelven a Florencio
Varela, a estos municipios que son expulsivos y pobres además, que no
tienen políticas, no les dan recursos y no les importa…” (operador
del Móvil Amanecer)
Y se hace una referencia a los programas de aten
ción a chicos en situación de calle que siendo valiosos en
su concepción y objetivos reproducen también fuertes li
mitaciones con respecto al tema de consumo abusivo de
sustancias:
“Estos dos programas tienen entre sus objetivos el acceso a la
salud de chicos en situación de calle, pero no atienden a chicos consu
midores ya que no poseen profesionales capacitados en la problemática; 180
María Elena Naddeo
profesionales y operadores ven que es urgente implementar estas espe
cialidades y el trabajo en terreno ya que la población consumidora no
llega espontáneamente a la consulta.”
(10)
La lucha contra la impunidad. El camino de la denuncia
judicial
En abril del año 2003 La Red Nuestros derechos,
constituída por organizaciones barriales y servicios educati
vos y de salud de la Ciudad Oculta analizó en sus reuniones
la preocupación por el aumento del consumo del paco y la
necesidad permanente de encontrar soluciones a las situa
ciones de exclusión y marginalidad de numerosas familias de
las villas y a la actitud de connivencia y complicidad de las
comisarías de la zona. En efecto numerosas madres presen
tes en las reuniones de la Red informaban a sus integrantes
sobre la negativa del personal policial de las comisarías 48 y
52 a recibir denuncias relativas a venta de drogas a niños y
adolescentes del barrio, así como testimonios de casos gra
ves de acoso y maltrato policial. Ante la gravedad de las
denuncias y relatos fueron citados a la Red los comisarios
de ambas seccionales policiales. El único que concurrió a la
reunión convocada al efecto no solamente rechazó todas y
cada una de las señalizaciones de los vecinos, sino que pro
firió expresiones intimidatorias contra los presentes.
Mientras tanto las madres organizaron una serie de
acciones de movilización para identificar públicamente a los
vendedores señalados como responsables de la comerciali
zación de las drogas. Estas acciones denominadas “escra
ches” de los vendedores y transas, fue filmada por Gastón 181
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Pauls y transmitida en la televisión meses después en abril
del año 2004.
La síntesis de los sucesos narrados anteriormente
generó la presentación del Consejo de los derechos de niñas
niños y adolescentes de la Ciudad de Buenos Aires ante el
Ministerio de Justicia de la Nación con el fin de promover
la investigación de las denuncias referidas por los vecinos y
madres de las Redes sociales de la Villa 15 – Ciudad Ocul
ta. También realizó una presentación formal el entonces
Consejo Nacional del Menor y la familia. El Ministerio de
Justicia solicito la investigación a la Justicia Federal, la cual
empezó su intervención en febrero de 2004. Frente a la ci
tación judicial y desde el Consejo de los derechos de niños,
niñas y adolescentes, nos constituimos en querellantes con
tra los vendedores de paco y otras sustancias tóxicas del ba
rrio contando con la cooperación de los grupos de madres
denunciantes.
Fueron abrumadoras las declaraciones de madres,
padres y vecinos presentados en el expediente judicial acerca
de la complicidad policial de las dos comisarías señaladas en
la distribución del paco. En particular se destacó el detalle
referido a la Bailanta “Poli 8”, algo así como un galpón de
propiedad de policías o familiares de policías de la comisaría
48, muy presentes siempre en el local, que concentraba en el
horario nocturno parte de la venta de drogas a la población
adolescente y juvenil.
Los datos recogidos y verificados por la fiscalía in
terviniente fundaron la decisión judicial de solicitar el apar
tamiento de la Policía Federal en la Investigación criminal,
incorporándose al grupo de investigaciones GEO de la 182
María Elena Naddeo
Gendarmería como equipo de inteligencia y detección de
las pruebas necesarias.
Una y otra vez se rastrearon los lugares de venta,
en reiteradas oportunidades se pidió cooperación a veci
nos y madres del barrio para avanzar en la investigación.
Finalmente, una serie de allanamientos permitieron detener
a varios de las cabezas más conocidas en el barrio por la
venta a la luz del día y en un famoso quiosco que no vendía
golosinas ni galletitas. En su interior estaban los cientos de
documentos de identidad y objetos de valor de los chicos y
de sus familias, objetos “empeñados” por los chicos caren
tes de dinero para adquirir los paquetitos de polvo blanco.
De los detenidos varios de ellos reconocieron su
participación en los delitos de venta y comercialización,
resultando con condenas excarcelables y de probation por
corto tiempo. Uno de ellos, el más reconocido, llegó a juicio
oral, por su negativa a reconocer los delitos cometidos y por
encontrarse en su casa no solamente los elementos probato
rios de la comercialización de drogas sino también pruebas
de la utilización de su hijo menor de edad en el circuito o red
de ventas y la tenencia de armas de guerra. El juicio tramitó
a lo largo de los años 2004, 2005 y 2006, siendo la última
etapa el Juicio oral y público en Comodoro Py en febrero
del año 2007 casi cuatro años después que las madres se
reunieran con la Red Nuestros Derechos. El Tribunal Oral
en lo Criminal Federal Nº 6, presidido por José Valentín
Martínez Sobrino, condenó a ocho años y medio de prisión
efectiva al narcotraficante denunciado por el barrio y orde
nó realizar la investigación correspondiente a los policías
separados de sus cargos por complicidad en la comisaría 183
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
48. Merece destacarse en el trámite judicial, la participación
del equipo jurídico del Consejo de los Derechos de niñas,
niños y adolescentes en las presentaciones y en el alegato de
nuestra querella, en particular la Dra. Luz Palmas Zaldúa, y
la cooperación permanente de la Dra. Diana Gondra.
Mientras tanto se habían desarrollado experiencias
diferentes en otros barrios de la Ciudad de Buenos Aires,
podemos citar la denuncia efectuada por equipos sociales
y jurídicos del Consejo para la villa 21-24, en el barrio de
Zabaleta - zona de Pompeya y Parque Patricios, uno de los
lugares de mayor difusión del consumo y venta de paco. En
esta acción la investigación judicial se dirigió directamente
a los lugares sindicados, resultando que en el momento de
producirse los allanamientos los vendedores adultos habían
desaparecido, siendo detenidos varios adolescentes y jóve
nes víctimas de explotación y abuso por parte de los dealers.
Esta experiencia negativa provocó que los equipos profesio
nales evitaran en adelante formular denuncias sin tener ga
rantías de protección hacia los adolescentes vinculados con
la actividad o que realizan la denuncia y evitar los circuitos
perversos de la doble victimización.
En el año 2005 y posiblemente guiados por la re
percusión que tuvo en la prensa los allanamientos de la villa
15 y el accionar decidido de las Madres de la Ciudad Oculta,
vecinos de la Villa 3 acercaron cartas anónimas identifican
do los múltiples lugares de venta de drogas en la villa. En
esta oportunidad la causa recayó en un Juzgado que no con
sideró necesario organizar una investigación especial con
equipos diferenciados de la Policía. Cuando se produjeron
los allanamientos en más de quince domicilios del interior
de la villa todos ellos estaban vacíos, sus habitantes fueron 184
María Elena Naddeo
vistos reunidos en otro lugar de la villa, y según el relato
posterior de algunos vecinos se los vio “brindando” y “ha
ciendo bromas” por haber sido avisados por “amigos” con
influencia política, punteros del barrio, y de esa manera bur
lar las acciones de denuncia locales. (...)185
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Citas:
1. “¿Qué es el paco? La cocaína es un alcaloide que se ex
trae de una planta, la coca, del que se deriva la comúnmente
llamada cocaína, el crack y la pasta base. La primera es un
polvo blanco soluble al agua, apto para inyectarse o consu
mirse vía nasal. El crack es un producto que se fuma y surge
en el proceso final de la eliminación de todas las impurezas
presentes en el clorhidrato de cocaína. La pasta base, más
conocida como paco, es la más impura de todas ya que con
tiene los residuos del proceso de elaboración; (…) se la extrae
del arbusto de coca a través de un proceso de maceración
y mezcla con solventes como parafina, bencina y ácido sul
fúrico… “citado en Primer informe de Avance, CDNNYA, Los
jóvenes de la Villa 21 24 y su relación frente al consumo de
paco, 2006
2. Según información del INDEC, en el primer semestre del
año 2007 el 23,4% del total de la población argentina era po
bre y el 8,2% era indigente, en la actualidad las estimaciones
brindan el resultado del 20,6% de los argentinos viviendo en
situación de pobreza y el 5,9% en la indigencia. Estos resulta
dos han sido cuestionados por distintos sectores, existiendo
un consenso de que la línea de pobreza se ha estabilizado en
un 30% de la población.
3. Dirección General de Estadística y Censos Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires. Informe de Resultados N.º 303.
4. María Elena Naddeo, Educar para el ejercicio de los de
rechos. Exclusión social y compromiso docente, publicación
inédita del CDNNYA, 2007, coordinadora del proyecto Marta
Alekcevicius.
5. Equipo de investigación del CDNNYA, Primer Informe de
Avance: Los jóvenes del barrio Zabaleta y la villa 21 24 y
su relación con el consumo del paco, informe anual 2005 y
2006.GBA.
6. Informe Anual del Consejo de los derechos de niñas, niños
y adolescentes, CDNNYA, año 2004, Pág. 6 y 7.186
María Elena Naddeo
7. CDNNYA, Los jóvenes del Barrio Zabaleta y la villa 21-24
y su relación con el consumo del paco, Primer informe de
Avance, Equipo de investigación del Consejo de los derechos
de niñas, niños y adolescentes, GCBA. 2006.
8,9,10: CDNNYA, Los Jóvenes del Barrio Zabaleta y la villa
21-24 y su relación con el paco, Segundo Informe de avance,
Equipo de Investigación del Consejo de los derechos de niñas,
niños y adolescentes, GCBA, 2006.187
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
III. Niñez y género, una mirada
desde los derechos humanos
*
La sanción de la Ley Nacional 26061 de Protección
integral de niños, niñas y adolescentes en el 2005 puso fin a
una etapa de fuertes controversias entre las organizaciones
de infancia y el poder judicial. Un conflicto sostenido entre
la nueva mirada de la Convención de los derechos del niño
y la antigua concepción tutelar del Patronato de Menores.
Por ello la derogación de la ley 10903 fue un motivo de ce
lebración en favor del paradigma de los derechos humanos.
En la Ciudad autónoma de Buenos Aires, la lucha
con el viejo sistema se libraba en varios frentes. La ley 114,
votada en 1998 y puesta en marcha con la creación del Con
sejo de los derechos de niños, niñas y adolescentes en el
año 2000, implicó la existencia de dos circuitos paralelos
de intervención: el de la Ciudad, basado en el modelo de la
Convención, evitando la judicialización de la pobreza y la
internación de los pibes en los viejos institutos de menores
y el circuito tradicional de la justicia civil y penal que no ad
mitía la nueva legislación, con ciertas y valiosas excepciones.
La sanción de la ley nacional posibilitó ordenar en
un sentido más claro las intervenciones en materia de vio
lencia, dotando a los organismos administrativos de plena
* Texto elaborado para los 15 años de sanción de la Ley 26061, SENAF, 2020188
María Elena Naddeo
competencia para adoptar las medidas excepcionales de
protección en la primera línea de atención, y el control ju
dicial posterior. En un somero análisis de su aplicación este
valioso procedimiento, sustitutivo de las viejas medidas tu
telares del Patronato, se vuelve eficaz y de mayor impacto en
el resguardo de los derechos, cuando es protagonizado por
equipos fuertemente capacitados en el enfoque de derechos
humanos y con una mirada abarcativa de las nuevas realida
des sociales y familiares.
El paradigma de los derechos humanos implica al
canzar una conciencia plena de la situación social de los chi
cos y de sus familias. Una visión comprensiva de las nuevas
conformaciones familiares y de la diversidad de género.
Al enfoque de derechos, fue necesario incorporar
la mirada referida al reconocimiento de la diversidad sexual,
de la subordinación de género y de los derechos sexuales y
reproductivos de niñas. niños y adolescentes.
En este sentido el estudio y la inclusión de la pers
pectiva de género nos permitió avanzar rechazando los
mandatos tradicionales que sujetan los cuerpos de las niñas
y de las mujeres a la maternidad forzada, en contra de su
propia decisión y de su autonomía.
La maternidad adolescente, en particular la de las
niñas menores de 15 años, constituye un problema de par
ticular gravedad. Los diversos esfuerzos encarados por las
políticas públicas siguen afrontando viejas resistencias. To
davía hoy parte del sistema de salud, del sistema judicial y de
la sociedad civil niegan el derecho de las niñas a la interrup
ción legal del embarazo, sometiéndolas a embarazos de ries
go, a la práctica de cesáreas, a la privación de sus derechos. 189
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
La ley nacional de Salud Sexual y reproductiva
25673 del año 2002 enfrentó la resistencia de los sectores
conservadores para evitar que niñas y adolescentes accedan
a los servicios de salud sexual y reproductiva por sí mismos.
El tutelarismo, la utilización de los niños como objetos de
posesión por parte de los padres o del Estado, incidía en la
obstaculización del derecho a la salud sexual de las personas
menores de edad.
Esta fue una controversia que llevó incluso a una
resolución del Tribunal Superior de Justicia y otro de la De
fensoría del Pueblo ambos de la Ciudad de Bs.As. Grupos
de “Padres de familia” impugnaron en sede judicial la ley
418 de salud sexual y reproductiva de la Ciudad de Buenos
Aires, a fin de que los servicios de salud no atiendan a sus
hijas e hijas.
En este conflicto se planteó con claridad desde las
organizaciones especializadas y desde el ámbito jurídico lo
cal, que la Convención de los derechos del niño los y las
inviste de capacidad progresiva, que el derecho a la salud
y el derecho a la información son parte de su autonomía y
que están por encima de cualquier otra consideración del
vínculo familiar.
Un dictamen de expertos y expertas convocado por
la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Bs.As. para la re
glamentación de la ley de salud local, llegó a establecer que
la concurrencia de una niña o de un niño al sistema de salud
para su atención, era indicador de su capacidad y grado de
discernimiento.
Para quienes militamos tanto en la defensa de los
derechos de la infancia como en el de los derechos de las 190
María Elena Naddeo
mujeres y disidencias sexuales, se hizo claro que Patronato y
Patriarcado tenían s una misma razón ideológica.
Nelly Minyersky suele señalar que, para compren
der la realidad de las familias, es preciso conocer tanto la
CEDAW, Convención para la eliminación de la discrimina
ción contra la mujer, como la Convención de los derechos
del niño, y articular ambos universos de derechos.
En 1995, apenas seis años después de la aprobación
de la Convención en Naciones Unidas, se realiza la IV Con
ferencia Internacional de la Mujer en Beijing, China. Miles
de mujeres de todo el mundo impulsan cambios extraordi
narios en las relaciones sociales y familiares.
La consigna del movimiento de mujeres y del femi
nismo, “lo personal es político”, irrumpe incorporando en
la esfera pública e institucional las temáticas de la sexuali
dad, de las violencias en todas sus formas, del abuso sexual
en la infancia. La democratización de las organizaciones fa
miliares supera la vieja definición de la familia patrilineal y
nuclear. El derecho de las mujeres de decidir frente a un
embarazo no deseado se consagra como integrante de los
derechos humanos. Se avanza en la visibilizacion del género
femenino: la temática de “las niñas” forma parte de los de
bates, con la inclusión de sus reivindicaciones y ocupando
el espacio hasta ahora signado por el universal masculino.
Dora Barrancos señala que el feminismo ilumina la
escena histórica con particular intensidad y permite recono
cer las contradicciones y vulneraciones de derechos ocultos
por el sistema de poder. Estoy convencida que el avance
de los feminismos en las presentes décadas posibilitó que
la temática de la infancia y la adolescencia, y sus derechos 191
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
personalísimos, dejara de estar relegada al ámbito de la vida
privada.
No es casual entonces que después de la sanción
de la ley 26061 se avanzara en la Ley de Educación sexual
integral, la ESI, aprobada un año después en octubre de
2006. Tuvo que afrontar la inclusión de algunas cláusulas
limitativas de su alcance, por las presiones del sector privado
de la educación. Por ejemplo, el reconocimiento de los con
tenidos de acuerdo al ideario de las escuelas, tema que está
actualmente en revisión en el Consejo Federal de Educación
y en el propio Parlamento Nacional.
La ESI está en plena sintonía con la Convención de
los derechos del niño, con los tratados y plataformas men
cionadas. Sin duda es una herramienta fundamental para
democratizar las relaciones interpersonales, para reafirmar
los derechos de niñas niños y adolescentes, para garantizar
el acceso a la salud, al derecho a decidir sobre la orientación
sexual y de género, sobre la sexualidad y la maternidad y
paternidad responsables.
Al mismo tiempo el conocimiento de los cuerpos y
de los derechos a la integridad psico física y sexual y de los
métodos anticonceptivos, sirven de empoderamiento subje
tivo para prevenir el abuso sexual, el embarazo no deseado,
el cuidado de la salud sexual.
La marea verde y violeta que recorrió las calles de
nuestras ciudades en los últimos cinco años ha levantado
los derechos de chicos y chicas con particular intensidad. A
partir de la lucha contra la violencia de género, contra los
femicidios, el Movimiento NI UNA MENOS un 3 de junio
del 2015 irrumpió y modificó el debate político y legislativo.192
María Elena Naddeo
Precisamente el femicidio de una adolescente,
Quiara Páez en Rufino, Pcia de Santa Fe, generó el repudio
y el inicio de una movilización mundial que, cinco años des
pués inunda las redes sociales.
Las reivindicaciones del movimiento de mujeres y
de las organizaciones de infancia retoman y resignifican esas
banderas. Es la plena vigencia de la Convención, la aplica
ción de la ley de Educación Sexual integral, y el cumplimien
to del Protocolo para la Interrupción legal de embarazo,
ILE. También es el reclamo para que el Congreso Nacional
aborde nuevamente el tratamiento de la ley de interrupción
voluntaria del embarazo (IVE, aprobado eb diciembre 2020
por Ley Nacional 27610).
Porque queremos Niñas, No madres, porque un
embarazo no deseado en chicas menores de edad es una
violación o un incesto. Porque la sociedad será más demo
crática con personas libres e iguales en derechos recono
ciendo las múltiples identidades e intereses.
Por último, es preciso señalar, que las transforma
ciones institucionales y conceptuales aportadas por la Con
vención y la ley 26061 vienen acompañadas por un proceso
económico y social de profundo y contradictorio impacto.
En efecto, desde 1989 año de la sanción de la Con
vención, las políticas neoliberales han generado la destruc
ción de los derechos económicos, laborales y sociales de
gran parte de la población argentina y del mundo. Mientras
avanzamos en derechos civiles, políticos, y en los nuevos
abordajes jurídicos e institucionales, retrocedemos en el ac
ceso al mundo del trabajo y de la vivienda digna.
El proceso de infantilización de la pobreza se ha 193
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
visto acentuado por la pandemia, con la parálisis de la pro
ducción y del empleo. Se estima que el 56% de los chicos y
las chicas menores de 15 años se encuentran por debajo de
la línea de pobreza.
Esta compleja realidad política y social nos impul
sa a generar nuevas propuestas. Necesitamos reunir aquella
fuerza política y social que nos llevó a la derogación del vie
jo Patronato y a la construcción de una cultura libre de dis
criminación de género, para volcarla en nuevas estrategias.
El cumplimiento efectivo de la Convención, de la
Ley 26061 y del conjunto de derechos consagrados en el
ordenamiento jurídico y legislativo será posible en plenitud
si podemos construir una alternativa al neoliberalismo.
A partir de lo conquistado, bregamos por un nuevo
orden internacional, por el horizonte de una sociedad más
justa, más igualitaria, libre de violencias y discriminación,
con equitativa distribución de las riquezas, garante de digni
dad para los pueblos y muy en especial, para niños, niñas y
adolescentes. 194
María Elena Naddeo
Bibliografía
Minyersky, N. (2012). Capacidad progresiva de los niñ@s y
adolescentes al cuidado de su propio cuerpo en: RIDJ N° 43
Barrancos, Dora, Género y Ciudadanía en la Argentina, en
Iberoamericana: Nordic Journal of Latin American and Ca
ribbean Studies. Stockholm, Vol. XLI: 1-2-2011
Naciones Unidas, Plataforma de Acción de la IV Conferencia de
Mujer, Beijing, China 1995
Morgade, Graciela, Toda educación es sexual. La Crujía Edicio
nes, Buenos Aires, 2011.
INDEC, Informe técnico IV, M.ª 181, setiembre 2020.195
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
IV. Explotación sexual infanto-juvenil
“La naturalización de todos los abusos.”
*
Explotación Sexual: Causas
Vamos a hablar de las causas de la explotación se
xual. La Declaración de Estocolmo habla de tres grandes
grupos de causas:
a) El primer grupo es el que tiene que ver con
la pobreza, las desigualdades económicas y las migraciones
rurales hacia los grandes Centro Urbanos.
b) El segundo grupo es el que tiene que ver con
la “disfuncionalidad familiar” (tal como lo nombra la De
claración de Estocolmo”. A veces nosotros preferimos el
término “desestructuración familiar” o “situaciones de con
flictividad familiar”.
c)
El tercer grupo de causas tiene que ver con la
discriminación de género, “el comportamiento sexual mas
culino irresponsable.” (Esto es textual.).
En la bibliografía sobre el tema, en las investigacio
nes más recientes hay algo coincidente con lo que se decía
en esa Declaración de Estocolmo; es el tema de que la po
breza es una condición habitual en el mundo de los chicos y
chicas que son prostituidos, pero no es la única causa o con-
* Texto incluído en el libro compilado por Eva Giberti, Abuso sexual y malos tratos
contra NNyA, Edit. Espacios 2005.196
María Elena Naddeo
dición ya que son chicos y chicas que han vivido, además,
en su historia, situaciones de maltrato o violencia familiar.
Yo me voy a detener, en esta charla, en el segundo
y tercer grupos de causas. La Declaración de Estocolmo se
hizo en 1996 y hoy en día notamos que la pobreza y des
igualdades económicas se han acentuado enormemente y de
este tema creo que tenemos numerosos elementos.
Con respecto al tema de la conflictividad familiar
que es una de las causas que llevan a chicos y chicas a la
prostitución o a situaciones de vulnerabilidad, Silvia Chejter
en su trabajo “La niñez prostituída” basa su investigación
en 326 entrevistas a chicos, chicas, mujeres jóvenes, funcio
narios, clientes. Allí se hace referencia a los distintos tipos
de familia. Aquí yo tomé simplemente una síntesis que coin
cide con la afirmación anterior de que la pobreza no es la
única causa que lleva a chicos y chicas a la prostitución, sino
que hay un conjunto de situaciones familiares que son cons
tantes en el relato de los chicos: rechazo al modo de vida y
a los valores que la familia les propone, abandono, maltrato,
expulsión de la familia por incesto o abuso sexual, alta con
flictividad familiar, autoritarismo familiar exacerbado. Sobre
este tema hay una investigación anterior de 1992. Está sinte
tizada en “Políticas y Niñez” de Eva Giberti, 1997. El traba
jo al que me estoy refiriendo es de Lucía Labruna de Andra
y se llama “Prostitución en la niñez: una realidad soslaya
da”. Esta investigación parte de cuarenta y cinco entrevistas
en las que se reiteran los factores generadores de conflictos
familiares: violencia, maltrato, abandono, negligencia abuso
sexual, y también confirma la existencia de historias de vida
caracterizadas por situaciones de violencia familiar.197
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Con respecto a la discriminación de género, me
pareció importante dedicar un tiempo en este seminario a
algunos conceptos sobre los que hoy se habla mucho, pero
se profundiza poco.
Yo tomé la definición de género de Gerda Lerner,
una historiadora autora de un libro maravilloso llamado
“El origen del Patriarcado” en el cual se pregunta cuándo
empezó la subordinación de la mujer, cuándo el cuerpo de
la mujer fue utilizado como mercancía. Entonces se puso
a investigar las fuentes del Tercer Milenio antes de Cristo:
fuentes de los sumerios, de los egipcios, de los hititas y llega
a conclusiones muy interesantes.
Gerda Lerner define al Género como: “La definición
cultural del comportamiento que se asigna como apropiado a cada sexo
dentro de una sociedad determinada y en un momento determinado. El
Género es un conjunto de papeles sociales, es un disfraz, una máscara,
una camisa de fuerza dentro de la cual hombres y mujeres bailan una
danza desigual”.
Obviamente hay en esta definición una parte más
literaria y otra, más conceptual. En principio se distingue al
Género de lo biológico ya que el Género es una construc
ción cultural que es distinta según la época, el lugar geográ-
fico, etc.
Ana María Fernández en su Teoría de los Géne
ros, separa las cualidades que históricamente se pensaban
como atributos inherentes a la condición de ser mujer o a
la condición de ser varón. Si recorremos la historia con una
mirada crítica nos damos cuenta de que hay características
que tienen que ver con una cultura, con una visión crítica,
con una sociedad en un determinado momento. Al Varón 198
María Elena Naddeo
se le atribuyó el mundo de la cultura, de la creación cultu
ral; a la Mujer, el mundo de la Naturaleza. - Nuestra capa
cidad reproductiva quizá haya sido la virtud que funcionó
como trampa inicial. - Al Varón se le atribuyó el mundo de
la abstracción, del razonamiento; a la Mujer, el mundo de
la intuición, de lo sensitivo. - (Aquello de que las mujeres
somos más sensibles, nos emocionamos más. Las mujeres
lloramos; los varones, no. - Esto lo hemos escuchado hasta
el cansancio-)
El Varón tuvo el lugar del sujeto; la Mujer, del ob
jeto.
El Varón constituyó un individuo; la Mujer, cons
tituyó el Género Femenino.
Al Varón se le atribuyó la metáfora; a la Mujer, la
metonimia. (La metáfora es la representación abstracta de
algo que se quiere nombrar. La metonimia es una represen
tación parcial de algo.) Por esto históricamente ha parecido
que el Hombre fuera el Todo; la Mujer, solamente una parte.
Es a partir de nueva visión de las relaciones entre los
géneros es que ha construido un lenguaje “no sexista”. - Los
y las especialistas insisten en decir “niños y niñas” “todos y
todas” con el objetivo de dejar de nombrar con el sustantivo
masculino a la “voz de la otra mitad de la Humanidad”.
Como consecuencia de los anteriores atributos, al
Varón se le atribuyó la esfera de lo público; a la Mujer, la es
fera de lo privado. Quizá hoy esto parezca exagerado, pero
pensemos que las mujeres fuimos consideradas incapaces
jurídica y políticamente hasta la primera mitad del siglo XX.
En Argentina, hasta l947 no podíamos votar ni ser votadas.
Además, hubo que esperar hasta 1986-1987 para equiparar 199
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
derechos civiles con nuestros compañeros varones (como la
Patria Potestad Compartida.)
Nuestras madres y abuelas durante gran parte de
sus vidas no pudieron ejercer sus derechos políticos porque
no eran consideradas ciudadanas. En este sentido, durante
el siglo XX se avanzó en un conjunto de equiparaciones.
Hay un texto de Diana Maffía, filósofa, pionera en
el tema del feminismo y actualmente Defensora adjunta del
Pueblo de la ciudad de Buenos Aires, cuyo título es “Capa
citación política para mujeres”. Allí hay un artículo que se
llama “De los Derechos Humanos a los Derechos de las
Humanas”. La autora relata una situación poco conocida de
las sesiones de la Asamblea Nacional en Francia en el con
texto de la Revolución de 1789: Olimpya de Gouches, una
asambleísta, promovió una Declaración de los Derechos de
las Mujeres y Ciudadanas. (Así como se había aprobado una
Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudada
no.) Su moción fue rechazada por amplia mayoría. Después
vinieron los años del Terror en los que fueron ejecutados
miles de activistas franceses de distintas líneas. En ese en
tonces, Olimpia de Gouches, que estaba en una línea más
moderada, fue sentenciada a muerte. Entre las razones de su
sentencia se mencionó el hecho de haber opinado en temas
no propios de la condición femenina.
Desde 1789 llegamos hasta 1947 para que se pro
duzcan cambios en el ámbito de los Derechos políticos. Y
todavía podemos decir que hay un retraso muy fuerte en
temas Sociales y económicos.
Hay otro concepto que quiero incorporar: si habla
mos de género, hablamos de Patriarcado200
María Elena Naddeo
Por Patriarcado entendemos, según definición de
Gerda Lerner:
“la manifestación y la institucionalización del dominio mas
culino sobre las mujeres y los niños de la familia y la ampliación de ese
dominio masculino a la Sociedad en general”.
El Patriarcado, entonces, sería el sistema en general
y la perspectiva de los géneros sería la construcción cultural
que hace cada sociedad en particular, sobre la conceptuali
zación del Varón o de la Mujer. ¿Por qué quise incorporar
el término Patriarcado? Porque, en realidad, ese sistema que
controló, que disciplinó, que reguló, que puso a los varones
en el espacio de lo público, en el espacio de lo racional, en el
espacio del sujeto activo, también puso a la Mujer en el ám
bito de la Naturaleza de lo reproductivo y del objeto sexual.
Así como durante generaciones el sistema patriarcal
aseguró determinadas conductas que eran las “normales”
y moralmente aceptadas, también se ocupó de aceptar que
“era necesario que hubiese mujeres cuyo sexo se utilizara
para satisfacer las demandas masculinas que en la vida del
matrimonio tradicional eran difíciles de satisfacer”. Por eso,
incluí esta opinión: “En su origen, el Patriarcado tuvo como
objetivo central dominar, utilizar el cuerpo de las mujeres
como objeto sexual y reproductivo”. El control del cuerpo
de las mujeres recorre la Historia de la Humanidad. Por esta
razón, asistimos durante décadas y seguimos asistiendo a
interminables debates sobre si brindar a las mujeres anti
conceptivos en forma gratuita en los Hospitales públicos y
asegurarles el derecho de elegir cuántos hijos tener y cuándo
hacerlo. Recién en 1998 tuvimos una ley sobre salud repro
ductiva en la Ciudad de Buenos Aires y sólo más tarde, en el
año 2003, fue una Ley Nacional.201
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
El cuerpo de la mujer siempre trató de ser controla
do por el Patriarcado y las instituciones que lo representan.
Todo lo que dijimos fue aceptado, tolerado y sacralizado du
rante siglos; tiene un sustrato ideológico muy profundo. Por
esta razón el tema de la utilización del cuerpo de las mujeres
o jovencitas como mercancía no produce una indignación
generalizada. Estoy segura de que en algunos ámbitos cuan
do aparece un caso de prostitución juvenil no se produce el
mismo rechazo que ante un caso de incesto.
Volviendo al tema de la explotación sexual comer
cial, hay un nivel de captación. Por ejemplo, hace muy po
quito detectamos en Misiones a una pareja de la zona de
Avellaneda que viajaba a esa provincia para “captar” joven
citas para el servicio doméstico. Cuando las chicas llegaban
a Buenos Aires se veían obligadas a ejercer la prostitución.
Esta forma de reclutamiento que aparecía en antiguas histo
rias hoy sigue existiendo y quizá haya recrudecido. Hay en la
actualidad varias denuncias vinculadas al tráfico Internacio
nal de mujeres. Ustedes habrán observado que durante un
período hubo mucha afluencia de mujeres dominicanas a
nuestro país y a otros lugares del mundo. El dinero que estas
mujeres envían a su país de origen es uno de los ingresos
más importantes del P.B.I local.
En el trabajo de Silvia Chejter aparecen amigos, no
vios, agencias de espectáculos y hasta el propio padre o la
madre como agentes de captación.
Otro nivel es el de la explotación. En este aspec
to, hablamos de proxenetas, intermediarios, intermediarias.
Una de las operadoras del Consejo con mayor experiencia
relata que en la zona de Constitución, desde hace un año, 202
María Elena Naddeo
aparecen mujeres grandes que fueron prostitutas, pero que
ahora no tienen clientes y han encontrado como forma de
subsistencia el captar jovencitas e intermediar entre otro
proxeneta y las chicas.
El tercer nivel del circuito es la demanda. En todos
los trabajos de los últimos años con respecto al tema, se
hace poco hincapié en los clientes. Pero si no hubiera quie
nes demandan, no existiría la prostitución infantil y juvenil.
Elegí tres fragmentos pequeños de las entrevistas de Silvia
Chejter que tienen que ver con la descripción que hacen los
mismos chicos y chicas de los clientes.
“En general son hombres casados. Hay gente que viene
exclusivamente y te hablan, te hablan”. (Carolina, 25 años). Corcho,
un poco mayor, dice: “Son abogados, policías, gente que trabaja. No
va ninguno en bicicleta ni en un carro a levantar. Todos van en coche”.
Sharon, de 17 años: “Yo no sabía que a los tipos les gustaban así, pi
bitas. Pero les gustan porque no les pagan nada. Se las llevan y les dan
unas monedas, lo mismo que para abrir la puerta o para comprarles
una pavadita a los tipos que venden comida. Se aprovechan y se llevan
a los pibitos y a las nenitas”.
Yo entrevisté muchas veces a mujeres de
A.M.M.A.R., la Asociación de Meretrices que lucha por los
derechos de las mujeres. (Están adheridas a la C.T.A. y tie
nen una cantidad de programas vinculados a la prevención
del H.I.V.) La descripción que ellas hacen de los clientes es
coincidente: Varones de distintos sectores sociales, la mayo
ría casados, muchos “acomodados” económicamente.
El año pasado organizamos desde el Consejo un
Programa vinculado al acompañamiento y asistencia de las 203
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
víctimas de explotación sexual. Mencionaremos ahora algu
na de las estadísticas registradas en nuestras Defensorías, la
Guardia Permanente y el C.A.T. (centro de atención tran
sitoria) sobre el tema de violencia, abuso sexual, etc. Son
datos del 2002. El total de casos es de 1575, agrupados en:
violencia familiar (967), víctimas de negligencia y maltrato
(381), víctimas de delitos contra la integridad sexual (178),
víctimas de explotación comercial sexual solamente trece
(13).
Por eso les decía que nos preocupa mucho la difi
cultad para detectar, para denunciar y prevenir la explota
ción sexual. Así como se ha avanzado mucho en la denuncia
de las situaciones de abuso sexual y de violencia familiar,
nos falta mucho camino para la detección, apoyo de las víc
timas y denuncias contra proxenetas y clientes sistemáticos.
En el C.A.T. la policía, las escuelas, etc. derivan
a los chicos y chicas que están viviendo una situación de
emergencia o que carezcan de protección familiar. Allí se
alojan durante unos días o unas horas (lo que sea necesario).
El C.A.T. tiene registradas en el 2002, 16 situaciones de abu
so y explotación sexual.
La Guardia Permanente, que es el equipo de aboga
dos que funciona las veinticuatro horas de todos los días del
año, tiene registradas en ese mismo año 23 víctimas contra
la integridad sexual, 33 víctimas por negligencia y maltrato,
83 víctimas de violencia familiar, 28 víctimas de explotación
sexual comercial. Es decir que la relación vuelve a ser muy
baja, pero no es porque no existan casos. Si nos quedára
mos con estas cifras, diríamos que hay más delitos de abuso
sexual y violencia, pero no es así porque el trabajo de calle 204
María Elena Naddeo
indica lo contrario. En el grupo de chicas y chicos asistidos
hay un número significativo de chicas “travestis”: adoles
centes que asumen una identidad femenina y que encuen
tran todo tipo de dificultades para su desarrollo educativo
social o laboral.
El Programa de Prevención y Acompañamiento a
víctimas de explotación sexual que lanzamos desde el Con
sejo el año pasado se propone:
a) efectuar un relevamiento de los ámbitos de la
concentración de la prostitución. Para lo cual tomamos tres
zonas (Palermo, Constitución y Flores).
b) tomar contacto con niñas, niños y adolescentes a
fin de darles asistencia y orientación.
c) articular acciones con otras áreas del Gobierno:
Dirección de Prevención del Delito, Procuración Nacional.
Es interesante notar que Dirección de Prevención del Deli
to del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires puso en este
programa sus coordinadores de los barrios de Flores, Cons
titución y Palermo porque veían con mucha preocupación
el tema de la violencia contra las chicas y los chicos, el tema
de la prostitución. Observaban que el tema no era tomado
con fuerza y por lo tanto no se debatía en los C.G.P. ni en
las Asambleas Vecinales. En este momento, estos coordi
nadores de Prevención del Delito están recorriendo estas
zonas con nuestros operadores, tomando muchos recaudos
porque detrás del jovencito o la jovencita está el proxeneta y
también puede haber implicada alguna autoridad de la zona;
por esto a veces las chicas y los chicos no quieren hablar por
temor a las represalias.
También estamos articulando acciones con las 205
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
O.N.G. como las Hermanas Adoratrices y las Hermanas
Oblatas que son dos congregaciones religiosas que desde
hace décadas están trabajando en el tema de acompañar a
mujeres y chicas víctimas de la prostitución. Estas religiosas
tienen una visión del tema de los géneros, de los derechos
de las mujeres y los chicos realmente coincidente con todos
los tratados que mencionamos antes.
d)implementar acciones de concientización y difu
sión sobre los derechos vulnerados.
e) capacitar a profesionales y operadores de los Ser
vicios de Infancia y Adolescencia en prevención y orienta
ción.
Algunas de las denuncias que llegan a nuestras De
fensorías a través de la Guardia Permanente vienen a través
de las Escuelas Secundarias. Hay chicas que se han anima
do a contar su historia a una profesora o a una preceptora.
Por este motivo, me parece un espacio importante el que se
ha abierto en las escuelas a partir de talleres participativos
efectuados en los últimos años. Estos espacios les permiten
saber a los chicos que hay profesionales a los que pueden
recurrir si necesitan ayuda.
En esta última filmina se presenta el texto que usa
mos para un volante durante el año pasado. La imagen fue 206
María Elena Naddeo
muy discutida ya que presentaba a una jovencita muy escuá-
lida con un “BASTA” en la zona del pubis. Pero el “BASTA”
casi no se entendía. Entonces ahora tomamos la imagen de
una jovencita hindú que, si bien es más convencional, nos
pareció que tiene más fuerza. El mensaje es:
“SIN DEMANDA, NO HAY
PROSTITUCION INFANTIL”
“EXPLOTAR SEXUALMENTE A NIÑOS, NIÑAS
Y ADOLESCENTES ES UN DELITO.
COMUNÍQUESE AL 102”
Este es un mensaje a los clientes, pero también a
la Sociedad en su conjunto para que empecemos a cambiar
este estereotipo y esta impronta cultural.
La línea 102 funciona ahora en la Ciudad de Bue
nos Aires, en el Consejo de los Derechos de Niños, Niñas
y Adolescentes. Durante las veinticuatro horas, es gratuita,
está conectada con la Guardia Permanente y está recibiendo
este tipo de denuncias y muchas otras vinculadas con todas
las formas de violencia, así como también sobre muchos
temas de la vida cotidiana y social sumamente importantes,
pero de menor complejidad como los que hemos abordado
en estas clases.207
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
V. “Políticas educativas y prácticas pedagógicas
para la inclusión de adolescentes y jóvenes de la
zona Sur de la Ciudad de Buenos Aires.”
*
Introducción
La ciudad de Buenos Aires en la República Argen
tina es un distrito de altos niveles de ingresos y de enormes
recursos presupuestarios. Sin embargo, la brecha de la des
igualdad se expresa en una fuertísima fragmentación terri
torial y social. En el mapa porteño las villas y asentamientos
de población con derechos fuertemente vulnerados ocupan
el sur del territorio, desde Barracas hasta Mataderos, así
como en la zona norte de Retiro con la villa 31y villa 31 bis,
y más recientemente en el barrio de Chacarita-Colegiales, el
Playón, con una población en crecimiento desde la crisis del
2001 y 2002.
En un proceso gradual desde la última dictadura
militar, la brecha social y territorial se ha ido acentuando.
Los procesos de ajuste estructural y privatizaciones de las
empresas estatales y de los recursos naturales llevados ade
lante en la década del 90 por políticas de orientación neo
liberal implicaron la destrucción de los últimos restos del
Estado de Bienestar de décadas pasadas. Hacia el final de la
* Texto presentado en CLACSO para el xurso Desigualdades y Generaciones,
inédito.208
María Elena Naddeo
década la sociedad argentina y sus fuerzas progresistas for
jaron una profunda aunque ilusoria expectativa política de
los años 1998/99 destinada a construir “Otro país posible”,
signado por mayores niveles de justicia y de igualdad, pero
la experiencia concluyo desastrosamente al servicio de los
grupos concentrados de poder económico quienes entre los
años 2001 y 2001 concluyeron el proceso de vaciamiento
económico y productivo iniciado en las décadas anteriores,
con la mayor transferencia de capitales y recursos locales
hacia el extranjero. Quedaron como saldo los despojos de
un país con las dos terceras partes de su población por de
bajo de la línea de pobreza, más de una tercera parte en des
ocupación o subocupación y con la sensación generalizada
de enorme frustración política e impunidad institucional sin
retorno expresada en la consigna más coreada del momento
“Que se vayan todos, que no quede ni uno solo.”
Lentamente en un proceso no sin contradicciones,
en los años subsiguientes, la recuperación de los indicadores
socioeconómicos generales del país fue haciéndose positiva
y gradual. Sin embargo, un alto porcentaje de población po
bre e indigente se mantiene intacto en el país, y en particular
en los barrios del sur de la Ciudad presenta dificultades muy
serias para su inclusión y recuperación ciudadana.
El daño social provocado por las décadas de mar
ginación y desempleo iniciado en los 90, se expresa en la
dificultad de las familias humildes para generar nuevas re
des de promoción y participación ciudadana, así como en
la reproducción de patrones familiares y generacionales que
perpetúan la exclusión y la marginalidad con fenómenos de
mayor emergencia y gravedad como la venta y consumo de 209
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
paco en las barriadas populares, y las múltiples violencias
intrafamiliares, de género y de violencia institucional.
La crisis de las construcciones políticas democrá-
ticas y progresistas, el miedo a la violencia y la inseguridad
crecientes, la consolidación de una nueva derecha concen
trada en los medios de comunicación, entre otros múltiples
factores, han incidido en un cambio en la direccionalidad
política de la ciudadanía y de la población en general que
se expresa controversialmente también en la zona sur de la
ciudad y que abre interrogantes todavía inexplorados.
Desde la asunción del gobierno por el PRO en el
2008 hasta el presente la brecha de la desigualdad se ha pro
fundizado a partir de un proceso simultáneo de recupera
ción económica general con la consiguiente valorización de
las tierras y propiedades, y el desalojo de sectores humildes
en nuestros barrios del Sur capitalino, sin que el gobierno de
la Ciudad ponga límites al boom inmobiliario.
Por el contrario proyectos inmobiliarios respalda
dos por el bloque de poder político en crecimiento, el enca
recimiento de alquileres y las restricciones en los programas
de vivienda social, generaron el desalojo de miles de familias
sin ingresos suficientes, nuevas situaciones de hacinamiento
y construcciones precarias, la construcción “hacia arriba”
en las villas de emergencia, aumento de la población en si
tuación de calle y el crecimiento del sector de adolescentes
y jóvenes atrapados por el circuito del consumo y venta de
sustancias, en particular el paco.
Este trabajo pretende analizar y recorrer algunas de
las tensiones provocadas por la profunda desigualdad terri
torial y social que atraviesan los adolescentes y jóvenes de 210
María Elena Naddeo
las escuelas secundarias de la zona Sur, básicamente de la
Villa 15 llamada Ciudad Oculta, las propuestas de las redes
sociales en búsqueda de políticas públicas educativas y el
aporte de las experiencias innovadoras desarrolladas por las
políticas de inclusión educativa desarrolladas en los últimos
quince años.
En este sentido voy a apoyarme en la bibliografía
del curso, en varios materiales de investigación en política
educativa publicados por el Ministerio de Educación de la
Ciudad de Buenos Aires, en un estudio exploratorio realiza
do por la licenciada Marta Alekcevicius siendo asesora del
Consejo de los derechos de niñas niños y adolescentes en el
año 2006 quien analizó las propuestas pedagógicas en cua
tro Escuelas de Enseñanza Media de Lugano y Soldati, te
rritorios en contexto de pobreza urbana y en otro trabajo de
mi autoría referido a la lucha de la comunidad de la Villa 15
Ciudad Oculta, para la prevención del consumo de sustan
cias y la inclusión educativa, centrándome en la experiencia
de lucha de la Red Nuestros Derechos del Barrio General
Belgrano (Ciudad Oculta villa 15).
Compartimos con los textos brindados en las clases
del profundo impacto que la ampliación de la matrícula en
el nivel educativo secundario en los últimos veinte años.
Precisamente Kessler analiza dos corrientes de aná-
lisis para abordar este fenómeno, por un lado quienes valo
ran el masivo ingreso de jóvenes de los sectores populares
a la escuela secundaria y plantean como limite a superar el
de la población de mayor exclusión social todavía por fuera
del sistema y la tendencia contrapuesta al señalar que las
desigualdades se dan al interior del propio sistema educa-211
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
tivo, entre enseñanza pública y enseñanza estatal, entre las
propias escuelas y al interior de las mismas. Los resultados
de las evaluaciones de calidad educativa -aun recogiendo los
múltiples cuestionamientos a los instrumentos utilizados
son fuente de debates todavía no resueltos.
El presente trabajo tiene como punto de partida y
análisis que las situaciones de desigualdad generacionales,
territoriales y sociales pueden modificarse con la activa par
ticipación del Estado, a través de dispositivos y programas
que resulten adecuados y diseñados a partir de una com
prensión profunda del contexto histórico y social en que
viven y sufren los y las estudiantes. En este sentido cobran
particular importancia los textos analizados de los autores y
profesores Pablo Vommaro, Valeria LLovet, Gabriel Kessler
y Eduardo Langer, entre otros.
El Estado y la comunidad como garantes y promotores
de derechos.
La Ciudad de Buenos Aires tiene un marco legal
de excelencia en lo referido a las obligaciones del Estado
para garantizar el acceso a los derechos del conjunto de los
y las habitantes. En particular el articulado de la Constitu
ción porteña votado en 1996, en políticas sociales, derechos
de niñas, niños y adolescentes, derechos de las mujeres, re
cogió los nuevos Tratados internacionales de derechos hu
manos, CEDAW (1979) y Convención de los derechos del
niño (1989) así como las garantías de debido proceso y el
principio de igualdad y no discriminación, incluyendo en
el innovador articulo 11 el derecho a ser diferente y a no
ser discriminado por ningún motivo sea social, étnico, o de
orientación sexual. 212
María Elena Naddeo
El nuevo paradigma de derechos humanos reco
nociendo a niños, mujeres, colectivo LGBTTI como suje
tos plenos de derechos se incorpora a la institucionalidad
naciente de la flamante autonomía porteña consagrada en
la Reforma de la Constitución Nacional de 1994 y puesta
en marcha con la Constitución local mencionada en el año
1996 y la elección de las primeras autoridades locales Jefe de
Gobierno y Legislatura porteña, ámbito encargado de san
cionar las leyes fundantes de la naciente Ciudad Autónoma.
Precisamente esta primera Legislatura sanciona la
ley 114 de protección integral de derechos de niñas niños
y adolescentes, la que junto a la legislación de Mendoza y
Chubut constituyen las primeras expresiones legislativas de
aplicación de la Convención de los derechos del niño en
Argentina y el consiguiente cuestionamiento institucional a
los regímenes de encierro instituidos por el viejo Patronato
de Menores.
Desde 1998 y hasta la sanción a nivel nacional de la
ley 26.061 de protección integral de derechos de niños niñas
y adolescentes, que deroga la ley Agote 10903 (Patronato
de Menores) en la Ciudad de Buenos Aires dos sistemas
coexistían en el modelo de intervención y en las prácticas
para el abordaje de la infancia y la adolescencia. El modelo
punitivo tutelar – instrumentado por la Policía Federal y el
sistema judicial en general - que permitía la “disposición”
judicial de chicos en riesgo moral y material internándolos
en Institutos de menores hasta la mayoría de edad y el siste
ma de protección integral de derechos, por el cual el deber
del Estado consistía en incluir a los chicos y a sus familias 213
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
en los programas sociales destinados a garantizar el acceso
a sus derechos.
Hacíamos referencia a que la primera Legislatura
de la ciudad autónoma (1998/2000) sancionó una serie de
normas destinadas a garantizar los derechos del conjunto
de la población. Podemos mencionar la ley básica de salud,
la ley de salud sexual y reproductiva, la ley de salud mental,
la ya mencionada ley de infancia y adolescencia, el plan de
igualdad entre varones y mujeres, y varias avanzadas e inno
vadoras leyes de vivienda social.
Esas leyes de vivienda social preveían la constitu
ción de Mesas de concertación territorial para definir los
planes y programas de vivienda junto al Poder Ejecutivo
y a representantes del legislativo. Sin embargo, las diferen
cias internas, los límites presupuestarios, la crisis del 2001
y 2002 con el derrumbe económico y la fuga de capitales
paralizaron el impulso transformador original. La economía
de mercado puso fuertes límites al proceso transformador
basado en la Constituyente porteña.
A pesar de los límites señalados la presencia y ac
ción del estado en especial en salud y educación tuvieron
particular prioridad e importancia. Las políticas de educa
ción inclusiva fueron señeras en los gobiernos progresistas
iniciados en el año 2000 y todavía persisten aún en contexto
de ajuste y retroceso económico y político.
Esas políticas inclusivas que alientan el ingreso y la
permanencia de los y las adolescentes en las escuelas de los
territorios más humildes y de mayor vulnerabilidad demues
tran en nuestra opinión que el rol del Estado activo y con re
cursos suficientes posibilita disminuir o incluso reparar los 214
María Elena Naddeo
daños causados por las desigualdades existentes en la vida
de los y las jóvenes estudiantes y establecer lazos y procesos
de construcción de ciudadanía real.
Los barrios del sur de la Ciudad de Buenos Aires. Datos
estadísticos
Los promedios estadísticos de la Ciudad de Buenos
Aires son altamente satisfactorios en relación al bienestar de
la población, siempre que se considere el promedio general
de la Ciudad. Sin embargo y tal como se ha venido men
cionando las desigualdades entre los barrios del Sur y del
Norte son claramente visibles y tienden a consolidarse o a
aumentar.
A fin de analizar algunos indicadores relevantes ci
tamos el interesante estudio coordinado por Juana Carneva
ri y Nancy Montes. Se trata de una investigación publicada
por el Ministerio de Educación de la Ciudad en el año 2010,
centrado en el territorio de las comunas y distritos escola
res de mayores niveles de pobreza y precariedad, definidas
como las comunas 4 – Boca Barracas Pompeya – 8 – Lu
gano – y 9 – Mataderos. De dicho trabajo seleccionamos
algunos indicadores por demás ejemplificativos de las situa
ciones de desigualdad:
“Mientras que para toda la Ciudad el porcentaje de vivien
das con techos precarios alcanza al 2%, en la Comuna 4 esta situación
corresponde al 8% de las viviendas y en la Comuna 8 al 11%. “
“La posesión de heladera, vista como posibilidad de preser
var alimentos y no como una elección o como un bien suntuoso presenta
deficiencias en el sur: las Comunas 1 y 8 son las que presentan mayo
res porcentajes de ausencias: 8,2% y 7,1% respectivamente.”215
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
En una Ciudad con tendencia a decrecimiento o
estancamiento de su población, en las villas y asentamientos
se observa un gradual e incesante incremento de la pobla
ción. El mismo trabajo de Carnevari y Montes señalan:
“Entre 2001 y 2010 la población de villas y asentamientos
precarios creció de 107.442 a 163.587. Según el Censo Nacional de
Población y Vivienda 2010, el 5,7 % de la población de la CABA
vive en villas y asentamientos, con una distribución muy despareja entre
comunas: en la Comuna 8 representan la tercera parte de su población.
Allí se ubican las villas 3, 15, 16, 17, 19 y 20, un núcleo habita
cional transitorio en Av. del Trabajo y 6 asentamientos. La sigue la
Comuna 4 con 16,3 % de población de villas y asentamientos, la Co
muna 1 con 14, 3 % y la 7 con 12,1 %. Es importante destacar que
el 88 % de la población que vive en villas de emergencia está radicada
en la zona sur de la ciudad, en el espacio que es objeto de este trabajo.
(Fuente: Dirección General de Estadística y Cen
sos. Ministerio de Hacienda GCBA a partir de datos censa
les y del Instituto de la Vivienda)
“En cuanto a la desigualdad educativa tomamos como dato
ilustrativo el promedio de años de estudio de la población que tiene
25 años. Para el conjunto de la Ciudad de Buenos Aires es de más
de 12,7años (…) en las comunas 1, 4, 8 y 9 el promedio de años de
estudio varía entre 10,2 y 11,9, mientras que en las Comunas 2, 13 y
14 dicho promedio supera los 14 años de estudio (14,5, 14,2 y 14,3,
respectivamente) (EAH, 2012).”
En otro de los cuadros el trabajo ilustra sobre la
distribución porcentual de la población de 25 años y más
por máximo nivel de instrucción alcanzado según zona en 216
María Elena Naddeo
la Ciudad de Buenos Aires, Año 2011. La diferencia entre
quienes han completado la escuela secundaria y quienes han
abandonado los estudios es muy significativa:
Total, Ciudad 100,0 secundario incompleto 28,4
secundario completo 71,6
Sur Ciudad 100,0 secundario incompleto 44,7
secundario completo 55,3
(Fuente: EAH 2011, Dirección General de Esta
dística y Censos, Ministerio de Hacienda del GCBA.)
Hubo un esfuerzo sostenido en el Gobierno de la
ciudad de Buenos Aires a partir del año 2000 y aun en el
contexto de la crisis del 2001 y 2002 en la Secretaria de Edu
cación a cargo de Daniel Filmus, Rosana Perazza y particu
larmente la tarea de gestión educativa de Flavia Terigi para
generar políticas de inclusión educativa.
Precisamente en los años difíciles de la crisis de los
años 2001 y 2002 se organizó un relevamiento desde cada
uno de los Centros de Gestión y Participación (CGP) en
que se divida entonces la ciudad y que fueron los antece
dentes directos de las Comunas. Ese relevamiento, sobre el
cual volveremos más adelante, dio por resultado unos 16000
adolescentes fuera del sistema educativo en la Ciudad.
En otro interesante trabajo realizado también por
investigadores del Ministerio de Educación de la Ciudad se
advierte en este tema central de quienes abandonan la es
cuela secundaria el siguiente dato:
“Para el año 2008, la cantidad de jóvenes de 13 a 18
años que había dejado los estudios secundarios incompletos 217
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
era de 10.000, aproximadamente y representaba al 5% del
grupo de edad. “(Perfiles…)
Riesgo ambiental
Además de las condiciones de pobreza, indigencia,
la precariedad de las viviendas, la zona sur de la ciudad pre
senta situaciones de peligro y riesgo ambientales algunas de
ellas denunciadas durante décadas sin que la acción con
junta de los distintos poderes del Estado pudiera brindar
soluciones adecuadas.
El trabajo mencionado coordinado por Carnevari y
Montes dice en este crudo diagnóstico:
“Algunos factores de riesgo ambiental se presentan casi con
exclusividad en la zona sur, siendo los más significativos la cercanía
a basurales en el 26 % y a mataderos en el 7 % de los predios de la
zona sur, mientras que para el resto de la Ciudad son menos del 2%
de predios próximos a basurales y se relevó solo 1 caso cercano a ma
tadero, explicado por la proximidad a la Facultad de Veterinaria y
Agronomía, el cual no debería ser considerado como matadero.”
Y el mismo trabaja coincide en que la presión del
mercado y los intereses del mercado inmobiliario han sido
cruciales en dejar sin solución los graves problemas de la
zona sur privilegiando las áreas del Norte y consolidando
los procesos de desigualdad:
“Al analizar algunos aspectos de cómo se construye la segre
gación espacial se observa que en este desarrollo inciden las decisiones
de diferentes actores: el estado y las políticas de los gobiernos de dife
rentes ideologías y momentos históricos, los inversores económicos de la
sociedad civil y los sectores sociales más postergados en su búsqueda
para solucionar su derecho a una vivienda y a la ciudad. La política
de erradicación de villas de la dictadura cívico militar incrementó la 218
María Elena Naddeo
segregación espacial de los sectores más pobres al sur de la ciudad, ale
jándolos de los lugares de trabajo y de otros servicios. En los últimos
años, la incidencia de las inversiones transnacionales y su decisión de
promover desarrollos inmobiliarios, han generado nuevas “burbujas”
en el mercado, o la construcción de viviendas suntuosas en Puerto Ma
dero con altos índices de des habitación o emprendimientos a la orilla
del río, que aumentan los procesos de gentrificación que acotan cada
vez más la disponibilidad de tierras para los sectores vulnerables. La
información del último censo nacional muestra, en esta dirección, una
gran cantidad de viviendas desocupadas en la ciudad.”
Redes sociales contra la desigualdad y por la
inclusión de adolescentes y jóvenes. El caso de la Red
Nuestros Derechos.
La Villa 15 de la Ciudad – asentamiento ubicado
en el borde de la Comuna 8 entre Lugano y Mataderos -
fue y es uno de los escenarios de múltiples movilizaciones
y reclamos sociales. Una articulación existente entre organi
zaciones sociales y la primera legislatura porteña dio origen
a la constitución de la Red Nuestros Derechos, con repre
sentantes de los centros de salud existentes en el barrio, la
escuela primaria del Barrio Los Perales, comedores comu
nitarios como Enhacore y el centro juvenil Conviven, entre
otros actores sociales.
Desde los primeros encuentros y entrevistas en los
cuales participé directamente como legisladora y presidenta
de la Comisión de Mujer Infancia Adolescencia y Juventud
de la Legislatura porteña – años 1998/99- junto a la asesora
Lilian Fischer, la preocupación central de la comunidad es-219
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
taba colocada en la necesidad de incluir a los chicos egresa
dos de la escuela primaria más cercana a la villa, la escuela de
los Perales, en el nivel secundario, pues se definía a la escuela
como el lugar por excelencia para la formación integral de
los chicos y chicas, preservándolos de los múltiples circuitos
de violencia y marginalidad existentes en el barrio.
Desde la Legislatura porteña iniciamos un diagnós
tico territorial de las organizaciones sociales y en las reunio
nes con representantes de las instituciones mencionadas la
inclusión educativa y la problemática de la violencia y de las
adicciones aparecían como los datos más fuertes de denun
cia.
Las muertes de adolescentes denunciadas en aque
llos años previos al derrumbe del estado en la crisis del 2001
y 2002, eran el resultado de enfrentamientos entre pequeños
grupos de vendedores de sustancias que empezaban a tejer
sus redes de comercialización en el barrio.
El consumo de sustancias a través de la compra del
“paco” en los sectores populares avanzó en nuestros ado
lescentes y jóvenes en el marco de un Estado que se des
moronaba por las políticas del neoliberalismo preexistentes.
La corrupción enquistada particularmente en las fuerzas de
seguridad, la necesidad de las familias más humildes de de
sarrollar estrategias de supervivencia incorporándose a los
circuitos de venta de las drogas, originaron zonas en las cua
les la intervención de los equipos profesionales de salud,
educación o de protección de derechos tuvieron alcances
muy limitados.
El lugar de la escuela secundaria – la Escuela
secundaria 2 del DE 20 triunfo de la comunidad220
María Elena Naddeo
Las organizaciones barriales constituyeron una Red
específica denominada “Nuestros Derechos” que llevó ade
lante - y persiste hoy con toda vitalidad en este principio del
año 2017- una tarea persistente y sistemática de elaboración
de petitorios, búsqueda de adhesiones, hasta consensuar la
presentación de un proyecto de ley recibido en la Legislatura
por nuestro equipo, el que fuera votado en marzo del 2000
como ley 350 y que es la norma constitutiva de la EEM 2
(Escuela de enseñanza media 2) del Distrito Escolar 20.
La escuela primaria del barrio los Perales había
ofrecido sus instalaciones para albergar la nueva escuela
secundaria, deseosa junto con toda la Red de promover la
continuidad de los chicos en el sistema educativo como he
rramienta principal de inclusión. Por ello las primeras aulas
de la nueva secundaria fueron construidas en la escuela pri
maria, en el año 2002.
El Ejecutivo de la Ciudad de Buenos Aires, des
pués de realizar nuevos estudios de los planos de obra y
del terreno, desestimó la obra inicial proyectada y propuso
la compra del edificio de una escuela privada desactivada,
tema que fue aceptado por la comunidad y plasmado en la
modificatoria de la ley 350 en marzo del 2003, todo ello en
el marco de la movilización de la Red, de un amparo judicial
promovido desde la comunidad y la respuesta de los funcio
narios más sensibles en este tema.
En los debates y argumentaciones que aportaban
las profesionales de los servicios de salud y de educación
del barrio en aquellos años, había una apuesta muy sólida a
definir la escuela secundaria como un espacio válido para el 221
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
desarrollo, contención y formación intelectual de los chicos
adolescentes y jóvenes del barrio.
En coincidencia con las necesidades detectadas, el
Poder Ejecutivo de la Ciudad de Buenos Aires a partir del
año 2003 desarrolló entre otras iniciativas, el Programa de
Escuelas de Reingreso a fin de incorporar a la escuela secun
daria a los más de 16000 adolescentes y jóvenes relevados
sin escolaridad en ese momento a través de una consulta
en los centros de gestión y participación en las comunas.
Se establecieron programas y normativas muy claras con el
objetivo permanente de desarrollar estrategias educativas
inclusivas, para retener y/o promover la incorporación de
los jóvenes a los circuitos escolares más cercanos.
Desde el Consejo de los derechos de niñas niños y
adolescentes, organismo creado precisamente para el moni
toreo y articulación de las políticas públicas y para la defensa
de los derechos de los chicos y sus familias, se acompañó a
la comunidad y a la Red Nuestros Derechos en sus inicia
tivas. Además de respaldar y patrocinar jurídicamente a las
madres de la villa 15, ahora constituidas como Madres de
lucha contra el paco en la querella contra los narcos detec
tados en la Villa y responsables de múltiples violencias hacia
los y las adolescentes y jóvenes del barrio.
Políticas educativas inclusivas. Crisis y contención
pedagógica y social
En el área de capacitación e investigación del Con
sejo de derechos de niños niñas y adolescentes se organizó
un relevamiento de las experiencias pedagógicas inclusi
vas abordando encuestas y entrevistas en cuatro Escuelas
de Enseñanza Media del Sur de la Ciudad, este trabajo fue
coordinado por la licenciada Marta Alekcevicius ex directo-222
María Elena Naddeo
ra de Formación docente de la Ciudad, y solamente pudo
ser publicado en versión digital por los cambios de gobierno
posteriores. Del propio texto transcribo una breve descrip
ción de las escuelas elegidas. (EEM 1 del DE 13, EEM 2DE
20, EEM 3DE 19, EEM 4 DE 21)
“Las cuatro escuelas visitadas son jóvenes, tienen
no más de quince años. Algunas tienen nombre, otras to
davía no, pero todas ellas resultaron ser escuelas de “puer
tas abiertas”, es decir, escuelas que reciben a los chicos que
quieren entrar en ellas e, incluso, se los va a buscar para
que concurran. Todas tratan de cumplir con su mandato
fundacional de trabajar para la inclusión. Todas aceptan los
actuales lineamientos de política educativa que tienen allí su
eje. Todas son receptoras de políticas públicas focalizadas.
En ellas se implementan varios programas del Ministerio de
Educación, tanto de la Ciudad como de la Nación. También
tienen funcionando distintos proyectos de la UBA como el
de la cátedra de Ciencias Naturales, de la Facultad de Cien
cias Exactas que hemos publicado en este libro. En las es
cuelas, encontramos docentes muy comprometidos con el
derecho a la educación, dispuestos a socializar sus experien
cias para que otros puedan conocerlas y, por qué no, adap
tarlas a sus propias realidades institucionales.” ( )
En dicho relevamiento aparece para el año 2005 y
el año 2006 una incidencia importante de la experiencia de
las políticas educativas de inclusión, en particular un dise-
ño institucional diferente con el sistema de concentración
horaria de los profesores, tutorías especializadas, gabinete
psicológico, proyectos de extensión cultural y laboral, tales 223
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
como talleres de radio, talleres de gastronomía, talleres de
fotografía y comunicación.
Rescato aquí un otro escrito por Marta Alekcevicius
escrito posteriormente en el cual sintetizó las características
principales que la escuela secundaria inclusiva debería tener
para garantizar el derecho a la educación de los pibes:
“La transformación educativa en el nivel secunda
rio que propone el Ministerio de Educación Nacional re
mite a un cambio profundo ya que, desde una escuela para
pocos, creada y organizada en el marco de un paradigma eli
tista, toma partido por el que concibe a la educación como
un derecho y a la escuela como una institución para todos.
Responde de esta forma a demandas políticas y sociales que
vienen de lejos, enarboladas por aquellos que han venido
luchando por la concreción de todos los derechos humanos
y que, desde antiguo, han enarbolado banderas como la de
garantizar una educación de calidad para todos, sin exclusio
nes de ninguna clase. Acciones como realizar un acompaña
miento a los estudiantes para su ingreso su permanencia y
su egreso son necesarias si se pretende retener al estudian
te hasta que finalice el secundario. Pero habrá que trabajar
fuerte para lograrlo. Crear tutorías en todas las escuelas para
que lo guíen y orienten en los aspectos académicos de su tra
yectoria escolar, ofrecerles formatos curriculares diversos,
hacer que puedan participar de talleres y proyectos y realizar
actividades artísticas, científicas, humanitarias y otras fuera
de la escuela, pretenden hacer de ésta un lugar atractivo no
sólo para los vínculos y relaciones sociales, sino además y
sobre todo, para que los estudiantes se apropien de todos
aquellos conocimientos que la escuela debe distribuir y que 224
María Elena Naddeo
el joven necesita para comprender el mundo que lo rodea y
para insertarse en la sociedad como un ciudadano conscien
te, crítico y propositivo.”
Para el año 2010 varios trabajos de investigación
publicados por el Ministerio de Educación de la Ciudad
analizan también las condiciones educativas y sociales de
los y las alumnas de las escuelas del Sur de la Ciudad con
resultados diversos y valiosos.
Por ejemplo, en el trabajo coordinado por Marce
lo Krichesky denominado “Un abordaje de las percepcio
nes docentes y experiencias educativas de adolescentes” en
la serie Formatos institucionales e inclusión educativa en
la Zona Sur de la Ciudad de Buenos Aires (2010-2011. Se
seleccionan cuatro escuelas de la zona sur: una EEM (ex
EMEM) a partir a ahora caso 1), una escuela técnica (caso
2), una escuela media de reingreso (caso 3) y un liceo (caso
4)
Es muy interesante leer las conclusiones arribadas,
de las cuales solamente tomamos aquellas vinculadas a la
permanencia de los adolescentes en las instituciones educa
tivas y sus necesidades.
“En relación con el reconocimiento institucional,
la mayor parte de los alumnos de las cuatro escuelas (aun
con irrelevantes variaciones entre sí) señalan su perfecta
adecuación con la institución a la que asisten. El afecto y el
sentimiento de pertenencia que manifiestan los estudiantes
conllevan el rechazo a toda posibilidad de cambiar de es
cuela (cuadro 3). Este apego responde a diversas razones:
En primer lugar, a la relación afectiva con sus pares y con
el cuerpo docente; al gusto por la modalidad y el título que
expide la escuela; al valor que le otorgan al nivel y formación 225
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
académica, por un lado. Sin embargo, también surge de las
respuestas que puede deberse a la comodidad producto de
la cercanía con sus hogares o el lugar de trabajo o porque
en esta escuela me dieron lugar o fueron aceptados sin de
masiados o ningún cuestionamiento, algo que muchos estu
diantes valoran; aceptación que, por otra parte, genera un
movimiento subjetivo que subvierte el estigma de haberse
sentido rechazados en otras instituciones.”
Algunas de las preguntas formuladas en la inves
tigación y en la encuesta realizada con los y las estudiantes
son muy valiosas para caracterizar el proceso de inclusión
exclusión que atraviesan los adolescentes en estos barrios.
Preguntados acerca de cuáles son las mayores difi
cultades en la escuela en las escuelas de población más vul
nerable las respuestas tienen que ver con “no poder concu
rrir regularmente a las clases”; en la escuela más tradicional
por su composición y perfil docente la respuesta masiva fue
“no entender lo que enseñan” y en casi todas la “falta de
tiempo para estudiar y hacer las tareas”
¿Más interesante aun resultan las respuestas al
interrogante “Que es lo que más te gusta de esta escuela?
Hay fuerte coincidencia en las cuatro escuelas en la respues
ta “Estar con mis compañeros” mientras que se tornan he
terogéneas las respuestas referidas a “La relación con los
profesores” de gran aceptación en la EMEM y la escuela
de reingreso (35 y 40% aproximadamente) mientras que en
las escuelas técnica y liceo el porcentaje se reduce el 9 y 17
% respectivamente. Sin embargo, la relación se hace inversa
en la respuesta “lo que aprendo en las diferentes materias”
puesto que resulta un 22,7 para la EMEM. un 68,2 % para 226
María Elena Naddeo
la técnica, un 33,2 % para la escuela de reingreso y un 53%
para el Liceo.
A pesar de estos rasgos positivos que surgen de
entrevistas y de las encuestas, también hay situaciones que
están presentes y reconocidas como problemáticas que es
necesario atender. Al mismo tiempo surge de este trabajo
una alta valoración del rol de los docentes en la resolución
de las problemáticas que afrontan:
“No obstante podríamos considerar que las proble
máticas socioeducativas constituyen un primer plano salien
te de sus experiencias: el embarazo temprano, la violencia
percibida dentro y fuera de la escuela. En estas instituciones
la experiencia educativa se fortalece a partir del reconoci
miento que tienen de los adultos que los acompañan en sus
trayectorias. Es en este nivel que la mayoría de los jóvenes
plantean que no cambiarían de escuela y lo que más valoran
es el rol desempeñado por directivos y docentes a la hora de
atender sus demandas y adecuar la propuesta educativa a sus
posibilidades como una forma de garantizar su permanencia
y continuidad educativa. Resulta interesante considerar que
el plano del reconocimiento de sus identidades, intereses,
problemas –como dimensión de la justicia educativa– cons
tituye una cuestión priorizada en el discurso de los jóvenes.”
En consonancia con el trabajo de investigación
mencionado y la inquietud acerca del sentido que tiene para
los jóvenes la pertenencia o permanencia en la escuela una
pedagoga titula un proyecto investigativo que lleva adelante
con el interrogante “¿Qué haces en esta escuela, Lautaro?”
seguramente a partir de un diálogo que puede ser habitual
pero que alcanza particular significante. 227
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Esta pedagoga analiza el rol de las escuelas de rein
greso cuya inauguración entre los años 2004 y 2005 permi
tió recuperar en el sistema educativo un grupo importante
de adolescentes, señala:
“… las y los jóvenes que asisten a una modalidad de “rein
greso” se encuentran predefinidos como portadores de trayectorias esco
lares con fracasos en la escuela tradicional, aquí nos interesó recuperar
la agencia de los sujetos en su propio proceso de escolarización. De este
modo y sin negar las existencias de “etiquetamientos” que reprodu
cen definiciones hegemónicas y que estuvieron presenten
en el registro etnográfico de la experiencia, nuestra decisión
reside en poder dar visibilidad a los diversos modelos de
“personas educadas” en la práctica escolar. Reconocer esta
diversidad, por tanto, no solo permitirá una mayor demo
cratización del conocimiento socialmente válido, sino que
también —y en detrimento de formas hegemónicas de “es
tar” en el aula— promoverá una escuela que se acerque a
los preceptos de la inclusión de aquellos sectores sociales
desfavorecidos.”
Se trata de un trabajo que detecta un conjunto de
irregularidades o de estrategias educativas que desalientan
a los jóvenes, pero al mismo tiempo una búsqueda de la
comunidad por encontrar espacios de pertenencia y de par
ticipación.
En otro texto denominado “Permanencia e involu
cramiento escolar de los estudiantes secundarios. Perspecti
vas y acciones en cuatro escuelas estatales de la Ciudad de
Buenos Aires Valeria Dabenigno (Coord.) y publicado por
el Ministerio de Educación de la Ciudad, también en el año 228
María Elena Naddeo
2010, encontramos aspectos de las instituciones educativas
secundarias coincidentes con las ya mencionadas.
La valoración positiva que hacen los y las alumnas
con respecto a la pertenencia a la escuela y a su relación con
los docentes:
“Por otra parte, los testimonios de los estudiantes
dan cuenta de que ellos se sienten bien en la escuela. Entre
los aspectos que contribuyen al IE emocional de los jóvenes
se destacan: el paréntesis que la escuela introduce en la vida
extraescolar (en algunos casos, la escuela permite acceder a
nuevos marcos de referencia para pensar la propia realidad),
el carácter receptivo de estas instituciones frente a otras por
las que han transitado muchos de sus alumnos, la posibili
dad de forjar vínculos de amistad con pares y, fundamen
talmente, la presencia de docentes y directivos fuertemente
comprometidos con la tarea educativa. Ciertamente, el res
peto, la confianza y la paciencia aparecen como las virtudes
más apreciadas por los jóvenes cuando se refieren a sus pro
fesores.”
El trabajo de investigación resalta las acciones y es
fuerzos desplegados para evitar el abandono escolar.:
“En cuanto a las estrategias de enseñanza, en todas
las instituciones, los jóvenes destacan de sus «buenos» do
centes la disposición a considerar sus ritmos de adquisición
de aprendizajes. en estas escuelas cuando algunas de estas
condiciones de vida de los estudiantes complican su escola
ridad, se despliegan intervenciones variadas para garantizar
la continuidad educativa. A lo largo de este informe, se ha
remarcado la capacidad de acción transformadora de estas
iniciativas: si la escuela no actuara con todo un repertorio 229
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
de apoyo a la escolaridad reportado en capítulos previos,
sería difícil pensar que los estudiantes no atravesaran más
recurrentemente situaciones de abandono.”
Resulta particularmente interesante la enumeración
de causas y problemáticas que inciden en el abandono de los
y las alumnas:
“Se identificó un primer conjunto de condicionan
tes del abandono originados en la dinámica o la configura
ción del sistema educativo: el intenso recambio del plantel
docente, que socava la sustentabilidad de los proyectos en
el tiempo y el compromiso de los profesores; los desfasajes
entre los niveles primario y secundario de enseñanza, que se
evidencian en falta de socialización escolar de los jóvenes y
en los bajos niveles de conocimiento con los que arriban al
nivel medio; la dificultad de acompañamiento y de trabajo
con grupos-clase caracterizados por su diversidad, en térmi
nos de trayectorias educativas, experiencias vitales y edades;
la estrechez de oportunidades de permanencia educativa
cuando se reiteran y acumulan experiencias de repetición o
de deserción y reingreso; y finalmente, la mayor duración y
exigencia de los planes de estudio de la modalidad técnica,
sumada a altos costos que tienen los materiales necesarios
para la cursada.”
Y por otro lado las cuestiones que tienen que ver
con las condiciones de vida de los estudiantes, las desigual
dades, los obstáculos laborales y familiares:
“En esta dimensión, los discursos hacen pie en si
tuaciones límite que atraviesan los alumnos. Así, los miem
bros de equipos directivos y los demás profesores recuerdan
casos de abandono cuando los estudiantes tienen urgencia 230
María Elena Naddeo
de trabajo o responsabilidades domésticas que impiden
compatibilizar su escolaridad con las exigencias extraesco
lares; cuando deben mudarse o migrar; cuando atraviesan
graves problemas de adicción; cuando tienen necesidades
nutricionales agudas; o cuando viven en hogares atravesa
dos por graves conflictos o con escasas expectativas educa
tivas. Por último, se hallaron argumentaciones más escuetas
y menos reiteradas que vinculan el abandono con atributos
actitudinales individuales, tales como la falta de voluntad
para estudiar de los jóvenes. El escaso convencimiento en el
valor de la escuela generaría poco involucramiento e interés,
desmotivando así la asistencia escolar.”
Las conclusiones de este trabajo son coincidentes
en destacar que la comunidad educativa y particularmente
los y las docentes tienen un compromiso especial con la
promoción de derechos de los jóvenes.
“En las EEM, ha surgido además la mención al
intenso desgaste laboral en escuelas con estas poblaciones
escolares: la carga de trabajo, el compromiso, la persistencia
parecieran ser cada vez mayores. En todos los casos, en estas
escuelas, la lucha cotidiana por la construcción de una edu
cación secundaria para todos se sustenta en una perspectiva
según la cual la escuela es un ámbito de construcción de
subjetividad, donde los jóvenes son concebidos como suje
tos en formación, que deben «crecer» y seguir construyendo
sus proyectos de vida.”
En el trabajo elaborado por Melina Con denomi
nado Perfiles de abandono escolar en la Ciudad de Buenos
Aires, en el nivel secundario, para los años 2004 y 2008. Un
análisis desde la Encuesta Anual de Hogares1 Melina Con, 231
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
se analizan a partir de numerosas fuentes estadísticas los
motivos y circunstancias del proceso de abandono escolar
de adolescentes y jóvenes.
"Considerando que las desigualdades sociales se re
producen en el plano educativo y las desigualdades educa
tivas reproducen desigualdad social, pudo observarse cómo
la relación entre el estudio y el trabajo se expresa en este
grupo, de forma tal que se profundiza su situación de vul
nerabilidad o exclusión social. Si bien una parte importante
de estos jóvenes trabaja, se detecta un grupo que, sin haber
concluido su educación secundaria, está fuera también del
mercado de trabajo. Si el motivo económico fue el que los
llevó a dejar de estudiar, su inserción ocupacional terminó
siendo frustrada."
Es decir, el circuito de la desigualdad reproduce y
acentúa la marginalidad.
“Entre otras características, estos jóvenes tienden a residir en
hogares con condiciones habitacionales precarias; su nivel de ocupación
resulta mayor al de quienes estudian, pero su inserción laboral tiende a
ser más precaria que la del resto. “
Y concluye citando entre otros autores a Claudia
Jacinto diciendo:
“En este sentido, se debe considerar que entre quienes aban
donaron, el grupo de 19 a 24 años es el más numeroso, y las políticas
de reinserción deberían definirse considerando que la oferta adultos
debe dar respuesta a su problemática. Asimismo, no solo deberían
implementarse medidas de reinserción, sino que se hace necesario con
tinuar las acciones para evitar la deserción y facilitar la permanencia
en la escuela. La urgencia sería trabajar los aspectos pedagógicos, cu-232
María Elena Naddeo
rriculares, motivacionales y de rendimiento escolar, para reforzar el
vínculo entre los jóvenes y el sistema, en particular en los hogares más
desfavorecidos socioeconómicamente.”
Voces y contenidos diversos en los relatos estu
diantiles.
Los textos utilizados en el presente trabajo se han
centrado en escuelas secundarias de la zona sur en las cuales
se han desarrollado programas y dispositivos de inclusión
a partir de múltiples decisiones del Gobierno de la Ciudad
en las gestiones de Mario Giannoni, Daniel Filmus, Roxana
Perazza, Flavia Terigi entre otros funcionarios del área edu
cativa.
Seguramente por tratarse de escuelas donde las po
líticas de inclusión han sido especialmente incorporadas en
el diseño y conformación del personal docente, el relato que
surge en las voces o respuestas de los y las estudiantes es
francamente positivo. Aparecen por momentos contradic
torios o muy distintos con los testimonios de otros distritos
o incluso en la propia ciudad de Buenos Aires en escuelas
que no han desarrollado dispositivos y capacitaciones para
la inclusión.
En el texto “Contra conductas y escolarización en
contextos de pobreza urbana de Argentina de Eduardo
Langer a partir de entrevistas y observaciones de clase en 15
escuelas del Partido de San Martin Provincia de Buenos Ai
res, en el año 2012/2013 aparecen registros de voces críticas
o disidentes con las prácticas educativas cotidianas.
En dicho texto el autor ha partido de un reconoci
miento de las contradicciones existentes en el sistema edu
cativo, las condiciones de desigualdad como generadoras de 233
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
respuestas diversas, oposiciones, resistencias y contracon
ductas que deben ser interpretadas y manejadas en el senti
do de la crisis que reflejan y representan:
“Es decir, caracterizamos las contraconductas y la
escolarización en contextos de pobreza urbana teniendo en
cuenta que en esos espacios se expresan, centralmente, la
profundización de las desigualdades sociales y la fragmen
tación escolar a través de, por ejemplo, altos niveles de au
sentismo o fluctuación de la matrícula de los estudiantes,
altos niveles de ausentismo docente por diversas causas, re
cambio de planteles docentes, edificios que colapsan, auto
ridades que tienen que gestionar sus propios recursos para
sostener la escolaridad, etc. Es decir, la escolarización de,
como llamó Foucault (2007), la “población liminar”. Funda
mentalmente, estudiantes que son los hijos de los planes so
ciales, hijos de y ellos mismos viven del “cartoneo”, muchos
viven de comer lo que se encuentra en la quema o centro
de basura de la periferia de la ciudad, hijos de desocupados
cuyos cuerpos ya no se requieren dóciles, quienes acceden
de modo muy precario a servicios cloacales, agua potable,
luz eléctrica, etc.”
Es altamente elocuente el relato de un estudiante
que no hace su tarea. El investigador encuentra ciertas razo
nes que explican claramente el motivo. Vale la pena transcri
bir el texto que brinda E. Langer, y que puede ser de enorme
utilidad para reflexionar sobre las respuestas o conductas de
nuestros alumnos y alumnas:
“Entonces, lo que aquí denominamos contracon
ductas de los estudiantes en el espacio escolar, pueden no
serlo en el espacio barrial o de crianza. A la vez, son prácti-234
María Elena Naddeo
cas que tienen sus motivos y sus justificaciones porque no
son, simplemente, reacciones negativas o “porque sí” a las
formas de regular las conductas en la escuela. Así una ex
plicación de un estudiante: Daniel: “Porque sí, no quiero
hacer lo de plástica”. Entrevistador: “¿No querés hacer lo
de plástica? ¿No te gusta plástica?” Daniel: “Sí me gusta,
pero la profesora escribe y yo quiero dibujar”. Entrevista
dor: “¿Querés dibujar y no querés escribir?”. Daniel: “Ella
escribe. Así no me gusta porque en la primera escribimos
una banda”. Entrevistador: “¿Qué materia es?”. Daniel:
“Inglés”. Entrevistador: “¿Escriben mucho? Daniel: “Sí.
Después la profe quiere que escribamos de vuelta. Por eso
no me gusta”. Entrevistador: “¿Y se lo dijiste alguna vez a
la profesora?” Daniel: “Sí un par de compañeros ya le dije
ron”. Entrevistador: “¿Y?”. Daniel: “Y dijo que es así la ma
teria. Que hay que escribir” (entrevista a estudiante, varón,
13 años, 27 de octubre de 2011).”
Las respuestas disidentes, contrarias a lo “espera
ble” por parte del mundo adulto anclado en ciertas crista
lizaciones previas al conocimiento de la realidad educativa,
tienen que ser enmarcadas y reinterpretadas de acuerdo al
reconocimiento de la incidencia del contexto de desigualdad
y marginalidad que sufren los y las estudiantes y a sus par
ticulares condiciones de producción de subjetividad. Com
partimos con Langer la siguiente reflexión:
“Caracterizar a las contraconductas de los estudian
tes en contextos de pobreza urbana desde las afirmaciones
y desde los posibles, implica ir contra las teorías del déficit
que sugieren las ideas de que los estudiantes son incapaces,
no tienen intereses, no tienen ganas, no saben formar con
ceptos, tienen períodos cortos de atención, no se compor-235
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
tan como seres civilizados, etc (Duschatzky, 1999, p. 25).
Son discursos que enfatizan la violencia, los robos, drogar
se o alcoholizarse como prácticas propias de las estrategias
de reproducción de la vida cotidiana de los sujetos pobres
(Duschatzky & Corea, 2002; Kessler, 2004) que implican
pensar a los sujetos desde procesos negativos socialmente.
Se los piensa desde la falta y desde lo que no tienen o bien
desde lo que tienen pero que está mal visto socialmente. Así,
esas características aparecen como atributos de las condicio
nes juveniles, fundamentalmente, en sectores pobres. Aquí
tratamos de pensar a los sujetos a partir del reconocimiento
de sus potencialidades y posibilidades, aun ello no debe con
ducirnos a desconocer los efectos de vivir en una relación
social desigual.”
En el mismo sentido Marta Alekcevicius refleja la
actitud de empatía de los docentes de las escuelas inclusivas
de la zona sur de la ciudad con los y las estudiantes.:
“De algunas entrevistas surge que algunos docen
tes, antes de iniciar cualquier actividad, lo primero que hacen
es valorar a sus alumnos y lo que ellos son capaces de hacer
y el primer trabajo que consideran necesario es el de lograr
que los chicos eleven su autoestima ya que, cuando inician
el proceso de escolarización, suele ser muy baja. Tratan de
que los chicos con los que trabajan, vean que su camino no
está condenado de antemano al fracaso sino que pueden ser
sujetos de sus propios destinos. Esta visión que los ayuda
a abrir distintas posibilidades frente a su futuro, así como
el acompañamiento que se les brinda hace que se sientan
valorados.” ( )
Los lineamientos pedagógicos inclusivos, las polí-236
María Elena Naddeo
ticas públicas de niñez y adolescencia promotoras de dere
chos y de participación han logrado muchos avances en la
restitución de derechos de los chicos. Sin embargo el estado
de la cuestión es heterogéneo y sujeto a múltiples variables.
En particular la orientación de la política educativa cambian
te – a pesar del marco normativo y legal – con los avatares
electorales, constituyen avances y retrocesos que alimentan
el desconcierto e interrumpen procesos de transformacio
nes en curso.
Conclusiones
Los esfuerzos desde la política educativa por garan
tizar la inclusión de los adolescentes de los sectores sociales
en contexto de pobreza urbana han tenido un extraordinario
impulso en las últimas décadas. Sin embargo las condiciones
estructurales generadoras de desigualdades no han podido
ser modificadas en sus aspectos sustanciales. En momentos
en que era necesario repensar los dispositivos y programas
llevados adelante hasta la fecha y buscar alternativas de ma
yor impacto para fortalecer las experiencias de inclusión, se
han producido cambios de gobierno que alteran sensible
mente el marco conceptual y modifican las orientaciones
comprometidas o incipientes.
En particular en el último año, los cambios de
orientación ideológica expresados por el nuevo Ministerio
de Educación Nacional han despertado la preocupación y el
desconcierto acerca de la continuidad de las políticas de in
clusión y sobre los lineamientos que impregnarán la política
educativa en general.
La escuela secundaria inclusiva atraviesa y sobrevi
ve estas realidades y problemáticas adaptándose y brindan-237
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
do respuestas innovadoras, valiéndose de los recursos y ac
ciones democratizantes de las políticas públicas existentes,
de las redes barriales, educación para la salud y los derechos
humanos, talleres de radio y formación comunitaria, inser
ción laboral en prácticas educativas formales e informales,
programas sociales de ayuda económica como becas, pasan
tías.
En este conjunto de lecturas resulta conmovedora
y altamente valorable la persistencia de la institución educa
tiva, de los docentes comprometidos con un ideario inclu
sivo, por desempeñar su tarea central, educar e incluir, más
allá de que las condiciones externas permanezcan adversas.
En la Ciudad de Buenos Aires, en el 2016, luego
de 8 años de gobiernos locales de corte conservador, las
políticas de inclusión y los dispositivos de acompañamiento
se encuentran amenazados por lineamientos de ajuste pre
supuestario y por la aplicación burocrática del paradigma de
protección integral.
La acción concertada de las redes barriales, de la
Defensoría del pueblo, de los gremios docentes, de los blo
ques legislativos y de las organizaciones de derechos huma
nos ha impedido el desmantelamiento de las políticas de
inclusión educativa y territorial en villas y barrios carencia
dos, en una suerte de nuevas resistencias colectivas frente al
avance neoliberal.
La existencia de la constitución porteña y de la im
portante legislación que de ella deviene y que menciona
mos anteriormente, es un soporte de enorme fortaleza para 238
María Elena Naddeo
impedir el desmantelamiento de políticas y programas de
mayor alcance y dimensión.
Sin embargo, la mirada punitiva del poder político
nuevamente hegemónico, ha incidido en el crecimiento del
gatillo fácil, de acciones represivas que en vez de colocar
las energías para la prevención de la narco-delincuencia se
descargan con brutalidad sobre los jóvenes de las barriadas
populares. La falta de trabajo y de proyectos de vida autó-
nomos viables vuelven a constituir la amenaza permanente
que alimenta los nuevos circuitos de despojo y marginalidad.
En este momento, atravesado de particulares ten
siones y de pronósticos de agudización de las desigualdades
se torna imprescindible profundizar una práctica pedagó-
gica comprometida con los derechos humanos de los y las
estudiantes, una enseñanza que parta de contextualizar y
promover condiciones de inclusión y de encuentro con la
comunidad. 239
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Bibliografía
Alekceviciuz Marta, Debates por la educación pública en ILE
POS blogspot.com. Buenos Aires, 2006.
Alekcevicius Marta (coord.) Educar para el ejercicio de los de
rechos. Exclusión social y compromiso docente, publicación
inédita del CDNNYA, Buenos Aires, 2007.
Erbaro Cristina (coord..) CDNNYA, Consejo de los derechos de
niñas, niños y adolescente. Los Jóvenes del Barrio Zabaleta
y la villa 21-24 y su relación con el paco, Segundo Informe de
avance, Equipo de Investigación del Consejo de los derechos
de niñas, niños y adolescentes, GCBA, 2006.
Melina Con, Perfiles de abandono escolar en la Ciudad de Buenos
Aires, en el nivel secundario, para los años 2004 y 2008 Un
análisis desde la Encuesta Anual de Hogares
Marcelo Krichesky (coord.) Políticas de inclusión y gestión edu
cativa en escuelas medias en contextos de alta vulnerabilidad.
Relación entre políticas y prácticas, , Ministerio de Educación
CABA,. 2010
http://www.buenosaires.gob.ar/sites/gcaba/files/2010politicas_
de_inclusion_y_gestion_educativa_en_escuelas_medias_en_
contextos_de_alta_vulnerabilidad._relacion_entre_politicas_y_
practicas_0_1.pdf
Soledad Gallardo, Sara Pallma y Rocío Pearson “¿Qué haces en
esta escuela, Lautaro?” Experiencias cotidianas en torno al
ser estudiantes y estar en la escuela secundaria en contextos
de desigualdad social, revistascientificas.filo.uba.ar/index.
php/redes/article/view/1510
Valeria Dabenigno (Coord) “Permanencia e involucramiento es
colar de los estudiantes secundarios. Perspectivas y acciones
en cuatro escuelas estatales de la Ciudad de Buenos Aires.)y
publicado por el Ministerio de Educación de la Ciudad, 2010
Eduardo Langer “Contraconductas y escolarización en contextos
de pobreza urbana de Argentina
Naddeo Maria Elena La lucha de las madres de la villa 15 contra
el consumo de paco y la impunidad policial, Foro de Mujeres
contra la corrupción, Buenos Aires, 2009.240
María Elena Naddeo
VI. Ponencia presentada en la Cámara de
Diputados de la Nación con motivo del debate
de los proyectos de ley de Aborto
Legal Seguro y Gratuito. 2018
Señoras y Señores
Diputados y Diputadas de la Nación
Es este un momento verdaderamente importante
en la agenda legislativa y política de nuestro país. La incor
poración del tratamiento de los proyectos de ley para garan
tizar el derecho al aborto legal seguro y gratuito en nuestra
legislación marca un punto de inflexión que valoramos po
sitivamente.
Sin duda la movilización de nuevas generaciones de
mujeres jóvenes y adolescentes en el movimiento Ni Una
Menos, amplificó y dio nuevas voces a las luchas llevadas
adelante por las organizaciones del movimiento de mujeres
desde los primeros años de la democracia.
Desde este lugar se ha dicho reiteradamente que el
derecho a la interrupción legal y voluntaria del embarazo
constituye una de las grandes deudas de la democracia con
el género femenino, sino la más importante.
Voy a mencionar brevemente las normas del dere
cho internacional que respaldan el derecho a la interrupción
* Ponencia presentada en la Cámara de Diputados de la Nación, debate de los proyectos
de Ley de aborto legal seguro y gratuito, 2018241
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
voluntaria del embarazo y que todavía no han tenido recep
ción en el ámbito legislativo. La demora en dar respuesta
nos pone en el lugar de incumplimiento de los tratados in
ternacionales de derechos humanos y sus normas derivadas.
La Plataforma votada en la IV Conferencia de Na
ciones Unidas sobre la Mujer realizada en Beijing en 1995
recomendaba a los gobiernos la revisión de las leyes puniti
vas contra las mujeres que hubieran tenido abortos ilegales:
“Los derechos humanos de las mujeres incluyen su derecho
a tener control y decidir libre y responsablemente sobre temas relacio
nados con su sexualidad, incluyendo salud sexual y reproductiva, sin
coerción discriminación ni violencia. La igualdad entre mujeres y hom
bres con respecto a las relaciones sexuales y la reproducción incluyendo
el total respeto por la integridad de la persona requiere respeto mutuo,
consentimiento y responsabilidad compartida sobre la conducta sexual
y sus consecuencias”
“El aborto en condiciones peligrosas pone en peligro la vida
de un gran número de mujeres y representa un grave problema de salud
pública, puesto que son las mujeres más pobres y jóvenes las que corren
más riesgos”
“Dado que el aborto sin condiciones de seguridad plantea
una grave amenaza a la salud y la vida de las mujeres, deben pro
moverse las investigaciones encaminadas a comprender y encarar con
mayor eficacia las condiciones que determinan haberlo inducido y sus
consecuencias incluidos sus efectos futuros en la fecundidad, la salud
reproductiva y mental y en la práctica anticonceptiva, además de las
investigaciones sobre el tratamiento de complicaciones planteadas por
los abortos, y los cuidados con posterioridad al aborto” .
“Medidas que han de adoptar los gobiernos en co-242
María Elena Naddeo
laboración con las organizaciones no gubernamentales y
organizaciones de empleadores y trabajadores y con el res
paldo de instituciones internacionales: Reconocer y afron
tar las consecuencias que tienen para la salud los abortos
peligrosos por ser una cuestión de gran importancia para
la salud pública, tal como se acordó en el párrafo 8. 25 del
Programa de Acción de la Conferencia Internacional sobre
la Población y el Desarrollo. (…) k) (…) en todos los ca
sos las mujeres deberían tener acceso a servicios de calidad
para tratar las complicaciones derivadas de abortos. Se de
berían ofrecer con prontitud servicios de planificación de la
familia, educación y asesoramiento post aborto que ayuden
también a evitar la repetición de los abortos, considerar la
posibilidad de revisar las leyes que prevén medidas punitivas
contra las mujeres que han tenido abortos ilegales”.
(Plataforma párrafos 97 y 106)
Sostenemos que la criminalización del aborto vio
lenta múltiples derechos que han ido consolidando la plena
igualdad de varones y mujeres en el sistema democrático, en
particular el principio de no discriminación, el de autodeter
minación, el de la privacidad y el de libertad de conciencia o
principio de reserva.
Tanto el sistema universal de derechos humanos
como en el sistema interamericano de derechos humanos a
través de las resoluciones y recomendaciones de sus respec
tivos Comités y Comisiones se han expresado en reiteradas
veces en favor de revisar la legislación del aborto en los Es
tados, en el sentido señalado en la Plataforma de Beijing. 243
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
En el año 2001 el Consejo de derechos humanos de
Naciones Unidas expreso su preocupación
“Por las leyes que criminalizan o restringen severa
mente el aborto, incluso en casos de violación o peligro para
la vida de la mujer, la legislación que criminaliza o penaliza
el aborto impulsa a que las mujeres se sometan a abortos
inseguros, lo que constituye una violación al derecho a la
vida”
(Observaciones finales del comité de derechos hu
manos en relación con Guatemala, 27 de agosto de 2001
CCPR/CO/72/GTM, 19 y similares de los años 1999 y
2000 para distintos países.
Específicamente al momento de efectuar las obser
vaciones finales para Argentina en 2010 se expresó en estos
términos:
“El Comité expresa su preocupación por la legislación res
trictiva al aborto contenida en el artículo 86 del Código penal, así como
por la inconsistente interpretación de los tribunales de las causales de
no punibilidad contenidos en dicho artículo (artículos 3 y 6 del Pacto)”
“El Estado parte debe modificar su legislación de forma que
la misma ayude efectivamente a las mujeres a evitar embarazos no
deseados y que estas no tengan que recurrir a abortos clandestinos que
podrían poner en peligro sus vidas. …”
El Comité de la Convención sobre la eliminación
de todas las formas de discriminación contra la mujer (CE
DAW)
También crítico la penalización del aborto en dis
tintos países latinoamericanos por ejemplo para Colombia
señalo en 1999
“El aborto, que es la segunda causa de muerte materna en 244
María Elena Naddeo
Colombia, es sancionable como una conducta ilegal y … las prohibicio
nes legales al aborto constituyen una violación a los derechos de las mu
jeres a la salud y a la vida, protegidos por el art. 12 de la Convención”.
En la recomendación general nº 24 sobre la mujer
y la salud expresó:
“La falta de respeto del carácter confidencial de la
información afecta tanto al hombre como a la mujer, pero
puede disuadir a la mujer de obtener asesoramiento y trata
miento y por consiguiente afectar negativamente su salud
y bienestar. Por esa razón la mujer estará menos dispuesta
a obtener atención médica para tratar enfermedades de los
órganos genitales, utilizar medios anticonceptivos o atender
a casos de abortos incompletos y en los casos en que haya
sido víctima de violencia sexual o física. “
Y en la misma recomendación dirigida a los Esta
dos instó a:
“Dar prioridad a la prevención del embarazo no
deseado mediante la planificación de la familia y la educa
ción sexual y reducir las tasas de mortalidad derivada de la
maternidad mediante servicios de maternidad sin riesgo y
asistencia prenatal. En la medida de lo posible debería en
mendarse la legislación que castigue el aborto a fin de abolir
las medidas punitivas impuestas a mujeres que se hayan so
metido a abortos.”
El Comité llamo específicamente a los Estados par
tea revisar la legislación que prohíbe el aborto y los invita a
reformar las leyes restrictivas
El Comité de la CEDAW en el año 2010 también
critico el Código Penal Argentino e instó al Estado a modi
ficarlo “el Comité si bien aprecia la creación del Programa de Salud 245
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
sexual y procreación responsable de ámbito nacional y la publicación
en el marco de ese programa de la Guía técnica para la atención de los
abortos no punibles destinada a clarificar algunos aspectos del artículo
86 del código penal observa que el acceso a los servicios de salud sexual
y reproductiva sigue constituyendo un grave problema para las mujeres
argentinas.
El comité expresa además su preocupación por la elevada
tasa de embarazos entre las adolescentes y la elevada tasa de mortali
dad materna que en una tercera parte tiene como causa el aborto ilegal.
El comité insta también al Estado parte a que adopte todas
las medidas necesarias para reducir aún más la elevada tasa de morta
lidad materna. El Comité insta además al Estado parte a que revise
la legislación vigente que penaliza el aborto que tiene graves consecuen
cias para la salud y la vida de las mujeres. …”
El comité de la convención de los derechos del niño
también se expidió sobre el tema de la necesidad de despe
nalizar el aborto y facilitar a las adolescentes a los servicios
de interrupción legal del embarazo en especial cuando se
trata de una violación. Y recomendó al Estado argentino
“Adopte medidas urgentes para reducir la mortalidad ma
terna relacionada con el aborto, en particular velando por que la pro
fesión médica conozca y practique el aborto no punible en el caso de las
niñas y mujeres víctimas de violación sin intervención de los tribunales
y a petición de ellas, e) enmiende el artículo 86 del Código Penal en el
ámbito nacional para prevenir las disparidades en la legislación provin
cial vigente y en la nueva en lo que respecta al aborto legal.”
También efecto la Recomendación General nº 4
Donde expreso:
“El Comité de los derechos del niño les pide a los Estados 246
María Elena Naddeo
parte que adopten medidas con el fin de reducir la morbimortalidad
materna y la mortalidad de las niñas y adolescentes, producida espe
cialmente por el embarazo y las prácticas de aborto peligrosos …”
La propia recomendación general nro. 4 del Co
mité de los derechos del niño avanza sobre la cuestión del
consentimiento otorgado en forma directa por los niños y
niñas:
32. Antes de que los padres den su consentimien
to, es necesario que los adolescentes tengan oportunidad de
exponer sus opiniones libremente y que esas opiniones sean
debidamente tenidas en cuenta, de conformidad con el artí-
culo 12 de la Convención. Sin embargo, si el adolescente es
suficientemente maduro, deber· obtenerse el consentimien
to fundamentado del propio adolescente y se informar· al
mismo tiempo a los padres de que se trata del “interés supe
rior del niño” (art. 3).
El tema de la salud y la autonomía de las mujeres,
derechos personalísimos
Informe del relator especial Sr. Anand Grover so
bre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel
posible de salud física y mental del 3 de agosto de 2011.
“Las leyes penales que castigan y restringen el abor
to inducido son el ejemplo paradigmático de las barreras
inaceptables que impiden a las mujeres ejercer su derecho a
la salud y por consiguiente deben eliminarse.
Estas leyes atentan contra la dignidad y la auto
nomía de la mujer al restringir gravemente su libertad para
adoptar decisiones que afecten su salud sexual y reproducti
va. Asimismo, generan invariablemente efectos nocivos para 247
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
la salud física al ser causa de muertes evitables morbilidad y
mala salud y para la salud mental, entre otras cosas porque
las mujeres afectadas se arriesgan a caer en el sistema de
justicia penal.”
Este informe es el documento más completo y ex
haustivo sobre la necesidad de despenalización del aborto
que se haya realizado en el ámbito de las Naciones Unidas.
La Comisión Interamericana de derechos humanos
se ha expedido reiteradamente acerca de que los abortos
inseguros o la legislación restrictiva afecta el derecho a la sa
lud de las mujeres, particularmente violentando el principio
de no discriminación igualdad, confidencialidad, privacidad.
La Comisión se ha referido a la grave situación de
la mortalidad materna en la región y como la misma refleja
el nivel de exclusión y exclusión de las mujeres. También
se ha referido al aborto como un problema muy serio para
las mujeres no solo desde un punto de vista de salud, sino
también de sus derechos humanos a la integridad y a la pri
vacidad.”
(OEA Sec.I/V/II.133 párrafo 42)
La Corte interamericana realizo una interpretación
exhaustiva sobre la Convención Americana y la Declaración
Americana de derechos humanos cuando habla toda perso
na tiene derecho a la vida en general desde su concepción.
Y ha dicho en el fallo Artavia Murillo en el cual
rebate una sentencia de la corte mexicana que en función
de un incidente generado por las técnicas de fertilización
asistida se denominó persona al embrión.248
María Elena Naddeo
La Corte dictaminó que no pueden equipararse los
embriones a las personas. y que el embrión no tiene vida
autónoma por fuera de la mujer que lo anida, por lo cual
toda protección debe referirse a la mujer embarazada y al
conjunto de sus derechos, entre ellos el derecho a la salud, a
la salud mental, a la confidencialidad a la privacidad, a la no
discriminación.
“La expresión “toda persona” es utilizada en la
Convención Americana y la Declaración Americana dio lu
gar a ciertos dictámenes muy claros que señalan que no es
factible sostener que un embrión sea titular y ejerza los de
rechos consagrados en cada uno (…) se puede concluir res
pecto al artículo 4.1 de la Convención que el objeto directo
de protección es fundamentalmente la mujer embarazada,
dado que la defensa del no nacido se realiza esencialmente a
través de la protección de la mujer (Considerando 222)
Por tanto, la Corte concluye que la interpretación
histórica y sistemática de los antecedentes existentes en el
sistema interamericano, confirma que no es procedente
otorgar el estatus de persona al embrión.” (Considerando
223)
La Corte considera que otras sentencias en el dere
cho constitucional comparado procuran efectuar un adecua
do balance de posibles derechos en conflicto. Se reconoce
un legítimo interés en proteger la vida prenatal, pero donde
se diferencia dicho interés de la titularidad del derecho a la
vida, recalcando que todo intento por proteger dicho inte
rés debe ser armonizado con los derechos fundamentales
de otras personas especialmente de la madre (Considerando
260)249
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Dice la Dra. Mariana Soledad Álvarez integrante de
la APDH Tucumán y coautora del libro Jaque a la Reina
“Si bien un Estado puede proteger la vida intraute
rina, no significa que ello deba hacerse con el código penal
ni tampoco implica que ese derecho tenga carácter absoluto
por lo cual nunca puede aplicarse en detrimento de otros
derechos humanos, máxime contra los de la mujer gestante,
quien es la única persona a través de la cual se va a realizar
esa protección, pues no hay disposición en ningún tratado
de derechos humanos, ni tampoco interpretación por algu
no de sus órganos a la fecha que reconozca un derecho a la
vida o personalidad jurídica al embrión aunque en cambio sí
puede inferirse una protección de tipo gradual o incremen
tal según su grado de desarrollo
Penalizar el aborto es sostener una posición dog
mática y unilateral.
Las cosmovisiones morales que se importan desde
las creencias religiosas pretenden complejizar el tema del
aborto más allá de los términos de la ley y más allá de los
términos de persona y aborto no punible.
Estas creencias tienden a autonomizar el feto fren
te a una mujer que queda reducida a útero gestante, vien
tre ocupado, son las mismas que desconocen el carácter de
sujeto moral autónomo de la mujer como agente capaz de
decidir
Luigi Ferrajioli advierte sobre el carácter moral del
concepto de persona, y dice “una cuestión moral que admite so
luciones diversas y opinables y no puede ser resuelta por el derecho
privilegiando una determinada tesis moral imponiéndola a todos y 250
María Elena Naddeo
obligando a las mujeres que no la compartan a sufrir las dramáticas
consecuencias” .
“la laicidad del Estado y del derecho moderno, no
pueden privilegiar a ninguna de las diversas concepciones
morales que conviven en una sociedad al punto de prohibir
un determinado comportamiento solo porque algunos, aun
que sean la mayoría, lo consideren pecado”
Impedir el ejercicio de la autonomía de las mujeres
en función de los supuestos derechos del embrión, es im
poner criterios de tipo religioso que deben ser respetados
en el fuero íntimo, pero de ninguna manera pueden ser la
pauta a seguir por el Estado. La legislación debe posibilitar
el ejercicio de los derechos en sentido amplio la decisión
de interrumpir el embarazo no deseado debe encontrar la
respuesta de salud pública que la modernidad y la ciencia
tienen al alcance.
Dice el documento presentado por la Coalición por
un estado laico:
En el contexto histórico de ampliación de dere
chos, la conciencia social rechaza las muertes y sufrimientos
de las mujeres gestantes. Es tiempo de que quienes legislan
representando al pueblo, en este siglo XXI, comprendan
que ningún sistema de creencias dogmático debe imponer
normativa jurídica capaz de confiscar el vientre de las muje
res, lesbianas y trans.
La interrupción voluntaria del embarazo es un de
recho inalienable de las personas gestantes. Un Estado laico,
como el nuestro, debe garantizar, sin distinción de clase, la
plena libertad a decidir sobre nuestros propios cuerpos, en
tanto sujetxs políticxs.251
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
El Estado debe reconocer el Derecho Humano a
abortar y garantizar atención segura y gratuita en los servi
cios de salud pública y privada.”
A modo de síntesis:
•
Entendemos que la legalización de la inte
rrupción voluntaria del embarazo no obliga a ninguna ciu
dadana a abortar, tampoco lo promueve.
•
Por el contrario, sabemos a través de los in
formes y documentos de la OMS y de ONU Mujeres que en
los países donde la legalización existe, la cantidad de abortos
ha disminuido, y lo más importante es que disminuyen las
muertes maternas en general de mujeres y adolescentes jó-
venes y pobres.
•
Así incluso lo ha expresado el ministro de sa
lud de la nación, Dr. Adolfo Rubinstein, quien señaló tam
bién que los abortos practicados ilegalmente son la primera
causa de mortalidad materna en nuestro país.
•
Estamos defendiendo la vida, al exigir que
sea el sistema de salud tanto pública como privada quien lo
garantice asegurando el acceso a toda la población que lo
requiera voluntariamente.
•
La experiencia realizada a través de las nume
rosas consejerías pre y post aborto que han ido surgiendo
al calor del avance de los derechos humanos de las mujeres
y respaldadas por el fallo FAL de la Corte Suprema de Jus
ticia de la Nación, es que mujeres de los sectores populares
encuentran además de la orientación que precisan coyun
turalmente, la información necesaria para la prevención de
futuros embarazos no deseados. 252
María Elena Naddeo
•
Los países con mejores estándares de dere
chos humanos, siguiendo las normativas que ya hemos des
cripto, han incorporado el aborto legal seguro y gratuito
hace décadas. Y en ellos ha disminuido la mortalidad ma
terna, el embarazo no deseado y otras problemáticas de la
salud sexual y reproductiva.
•
Está muy claramente desarrollada en el plexo
jurídico internacional de los derechos humanos la razón que
cabe a la legislación que garantice el derecho al aborto legal.
Se trata del ejercicio de la autonomía de las mujeres, del res
peto al derecho a la salud física y mental, a la privacidad a la
confidencialidad, a la no discriminación.
Las resistencias que encuentra este tema tienen que
ver con posicionamientos de índole religiosa, que respeta
mos profundamente, siguiendo los postulados constitucio
nales como parte de los derechos personalísimos, pero di
chos posicionamientos no pueden continuar imponiéndose
al conjunto de la sociedad como una solución dogmática
alejada de bases científicas y jurídicas.
Son resistencias que tienen que ver con un modelo
cultural y una visión que continúa sujetando las vidas de
las mujeres a los mandatos tradicionales. Son las mismas
resistencias que cuestionaban el derecho al divorcio vincular
en los años 80, y más recientemente quienes se oponían al
acceso de las y los adolescentes a los servicios de anticon
cepción gratuitos en el sistema público de salud.
Tuve el honor de ser legisladora de la Ciudad de
Buenos Aires en momentos de tratarse la Ley de Salud Se
xual y reproductiva. La misma venía a garantizar una prác
tica ya desarrollada por equipos de salud modernos y capa-253
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
citados en los derechos humanos desde hacía décadas para
garantizar el acceso de toda la población en edad fértil a
recibir la atención necesaria para la planificación de la vida
familiar, la prevención del embarazo adolescente y las enfer
medades de transmisión sexual.
El escándalo que debimos soportar en las sesiones
legislativas, y luego de la aprobación de la ley, el recurso
de amparo de la Liga de padres de familia, todo ello in
tentó impedir que el derecho a la salud de los adolescentes
se concretara. Un fallo histórico del Tribunal Superior de
Justicia de la Ciudad convalido la ley 418. La misma resis
tencia tuvimos después con el sistema de anticoncepción
de emergencia, hasta que finalmente la paciente prédica de
los equipos de salud y del ámbito de las organizaciones de
la sociedad civil logro establecerlo como práctica habitual
para la prevención.
Es la misma lucha en pos de ampliar y asegurar los
derechos de las mujeres y de las niñas y las resistencias que
no reconocen el avance científico ni las bases jurídicas del
derecho internacional.
Coincido con todas aquellas intervenciones que de
claran que el aborto legal debe constituir la última instancia
de una política pública basada en la formación integral para
el cuidado de la salud, desde el sistema educativo en la tem
prana edad, en la ampliación y llegada a los más alejados
barrios y municipios con los equipos y programas de pre
vención y atención de la salud sexual y reproductiva y de los
servicios de anticoncepción.
Desde la Asamblea Permanente por los derechos
Humanos, señalamos que nunca como ahora tiene mayor 254
María Elena Naddeo
actualidad y razonabilidad la consigna histórica del movi
miento de mujeres y de la Campaña
“Educación sexual para prevenir, Anticonceptivos para no
Abortar Aborto legal para no morir”.
La aprobación del proyecto de ley presentado por
la Campaña será sin duda alguna un paso de enorme impor
tancia para la salud de las mujeres y el bienestar del conjunto
de la población. 255
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Bibliografía citada:
ALVAREZ, Mariana Soledad, Estándares en el derecho interna
cional de los derechos humanos referidos a la persecución
penal del aborto, en Jaque a la reina, Deza Soledad, Iriarte
Alejandra y Álvarez, Mariana, Editorial Cien flores, Buenos
Aires, 2014.
Ferrajoli Luigi, La cuestión del embrión entre derecho y moral,
UNAM, Méjico 2013.www.juridicas.unam.mx/publica/librev/
rev/facdermx/cont/245/art/art15.pdf.256
María Elena Naddeo
VII. Maltrato y Abuso en la Infancia.
Guión elaborado para la ponencia en APBA
*
Agradecimiento a la Asociación de Psicólogos de
Buenos Aires Ley 114 y Ley de Salud Mental de la Ciudad.
La lucha contra los malos tratos y abusos en las
infancias está directamente relacionada con el paradigma de
los derechos humanos y de los tratados internacionales lo
grados en las últimas décadas.
Mujeres, niños y disidencias lograron su recono
cimiento en el plexo normativo internacional avanzado el
siglo XX. Las Mujeres con la Convención para la elimina
ción de la discriminación contra la Mujer la CEDAW re
cién en 1979 casi 200 años después de la Declaración de los
derechos del hombre de la Rev. Francesa., los niños en la
Convención de los derechos del niño, en 1989, y las disiden
cias podríamos decir que en los Principios de Yogyakarta
en 2009. Un encuentro de especialistas de Naciones Unidas
donde se consagra el principio de respeto a la identidad de
género auto percibida.
Las dos Convenciones y los principios de la diver
sidad sexual constituyen el paradigma de reconocimiento de
derechos humanos y de la democratización de las relaciones
* Ponencia presentada en la Asociación de Psicólogos de Buenos Aires (A.P.B.A.)257
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
familiares cuestionando el viejo concepto patriarcal andro
céntrico y misógino de la vieja cultura dominante.
Ese marco que otorgaba el poder a los Varones,
blancos, propietarios, heterosexuales, esa fue y todavía per
siste en el oscuro fondo ideológico de las instituciones tradi
cionales e incluso del común de nuestras sociedades.
En este devenir histórico los cuerpos y las sexuali
dades de las mujeres, de les niñes, de los grupos feminiza
dos como las chicas trans, han sido y son objeto de mani
pulación, de utilización para el placer sexual y personal de
quienes se han sentido autorizados por la cultura dominante
para agredir para poseer.
Por ello coincidimos con Eva Giberti y otras entra-
ñables maestras en que el abuso sexual hacia les niñes, pero
también hacia las mujeres es un ejercicio de abuso de poder,
de quien detenta el poder simbólico, de quien está habilita
do por la cultura para violentar.
Rita Segato, que ha estudiado particularmente el
ritual de las violaciones en múltiples realidades señala preci
samente que la violación es parte de la conducta por la cual
los varones reconocen y se afirman en su sexualidad, en su
definición identitaria como género.
La sociedad reproduce automáticamente dichas
prácticas basadas en la subordinación de mujeres, infancias,
disidencias, grupos racializados. Por ello es tan fuerte, por
que parte de una profunda y milenaria estructuración de las
sociedades.
Una de cada tres mujeres ha sido víctimas de vio
lencia a lo largo de sus vidas. ONU mujeres258
María Elena Naddeo
Seis de cada 10 niños, sufren malos tratos en su
infancia Encuesta de UNICEF
El Relator y luego la Relatora especial de Naciones
Unidas sobre el maltrato el abuso en las infancias brinda un
diagnóstico general y regional de las distintas y múltiples
formas de violencias que sufren los niños y que la pandemia
ha profundizado por el aislamiento y el hacinamiento en
numerosos sectores sociales.
En un estudio realizado en 21 países el Relator de
Naciones Unidas para violencia en las infancias señala que
“…entre el 7 y el 36% de las mujeres y entre el 3 y el 29 %
de los hombres dijo haber sido víctima de agresiones sexua
les durante su infancia. Otros estudios siguen señalando que
la mayoría de los abusos ocurre en el ámbito familiar. “
Abordan también una conceptualización o pers
pectiva de derechos humanos – Sujetos de derechos - y de
género pues las niñas y adolescentes de acuerdo con sus
edades se convierten en víctimas de las redes del sistema
prostituyente. En América Latina, el matrimonio forzado en
la adolescencia, el chineo en las provincias del Norte argen
tino, la trata con fines de explotación sexual constituye un
problema de particular gravedad.
Estamos reclamando la incorporación de la pers
pectiva de derechos humanos y de género en los equipos
profesionales que intervienen y abordan la temática de la
niñez. En los operadores del Poder Judicial. Numerosas
sentencias ya están siendo cuestionadas en los consejos de
la Magistratura porque desconocen la gravedad del impacto
del abuso sexual en la vida de los niños. Los Comité de los
derechos del niño y el Comité de la CEDAW han articulado 259
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
en los últimos años enfoques coincidentes, en la necesidad
de adoptar la perspectiva de género en las políticas y abor
dajes de las infancias. Reformular los estereotipos de gene
ro los mandatos tradicionales para horadar el viejo sistema
de dominación y de abuso de poder de los cuerpos infanti
les y feminizados. Son las Observaciones 13 del Comité d
ellos derechos del niño del año 2011 donde se reconoce que
el problema de la violencia hacia les niñes tiene particular
gravedad y que es preciso incorporar la dimensión de género.
Estamos reclamando la incorporación de la pers
pectiva de derechos humanos y de género en los equipos
profesionales que intervienen y abordan la temática de la
niñez. En los operadores del Poder Judicial. Numerosas
sentencias ya están siendo cuestionadas en los Consejos de
la Magistratura porque desconocen la gravedad del impacto
del abuso sexual en la vida de los niños. Los Comité de los
derechos del niño y el Comité de la CEDAW han articulado
en los últimos años enfoques coincidentes, en la necesidad
de adoptar la perspectiva de género en las políticas y abor
dajes de las infancias. Reformular los estereotipos de géne
ro, los mandatos tradicionales para horadar el viejo sistema
de dominación y de abuso de poder de los cuerpos infantiles
y feminizados. Son las Observaciones 13 del Comité d ellos
derechos del niño del año 2011, donde se reconoce que el
problema de la violencia hacia les niñes tiene particular gra
vedad y que es preciso incorporar la dimensión de género.
En el 2014 una Recomendación conjunta de am
bos comités. donde llaman a luchar por la plena vigencia de
la CEDAW y de la Convención de los derechos del niño.
Trauma psíquico que perdura a lo largo de la vida
adulta, con diversas y negativas consecuencias para el cre-260
María Elena Naddeo
cimiento personal y el relacionamiento amoroso y familiar
futuro.
La Convención, en sus artículos 19 y 34, condena
claramente el abuso y el maltrato hacia los niños, y obliga
a los Estados a tomar las medidas que sean necesarias para
erradicarlos y proteger a les niñes.
El Protocolo contra la utilización de niños en por
nografía y otras formas aberrantes de violencia es más re
ciente, del año 2000. Del mismo se han derivado distintas
iniciativas gubernamentales y jurídicas.
El código civil en la reforma del 2015 ha estable
cido la prohibición del castigo en todas sus formas. Recién
en el 2015.
La Ley de Educación Sexual integral que acaba de
cumplir 15 años, incorpora la prevención de los abusos, di
fundiendo el tema del cuidado del cuerpo, el reconocimien
to de la sexualidad como derecho y a la vez la protección
frente a todo tipo de invasión de la intimidad desde el nivel
inicial de la enseñanza.
La ley 26061 y las normativas locales provinciales
en todas ellas se citan las normas convencionales de pro
tección de la integridad física y psíquica de niños niñas y
adolescentes y establecen las medidas cautelares o de pro
tección excepcional a ser tomadas por los organismos admi
nistrativos y su control judicial posterior.
La pandemia, la acentuación de la desigualdad en
América Latina producto de las políticas neoliberales y con
servadoras, tienen por resultado un deterioro creciente del
sistema de protección integral. Existe además una inercia del
sistema institucional que tienen a la burocratización de los
servicios y dispositivos. Y un poder judicial que responde de 261
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
manera fragmentada y muchas veces en sentido contrario a
los derechos de nuestros chicos y de nuestras mujeres.
Necesitamos profundos cambios y propuestas que
recorrerán el panel de hoy.
Alentar con la fuerza de la Marea Verde Violeta una
Reforma judicial e institucional con perspectiva de derechos
humanos y de género.262
María Elena Naddeo
VIII. 30 años de la
Convención de los derechos del niño…
… y la mitad de la población infantil sufre pobreza e in
digencia
Celebrar la Convención de los derechos del niño
puede admitir múltiples lecturas. Aquella que valora los
avances institucionales y jurídicos que aporto este instru
mento ejemplar de derechos humanos: la conceptualización
de los niños hoy, como niños, niñas y adolescentes, como
sujetos de derechos, con capacidad progresiva reconocida
según su grado de discernimiento. Y que destaca la obliga
ción de los estados y la corresponsabilidad de la sociedad
toda para escuchar la voz de los chicos, para garantizar el
acceso a sus derechos, algunos de los cuales encuentran to
davía serias resistencias.
Esta visión se ha incorporado a la legislación vigen
te, en todo el mundo; en Argentina en la ley 26061 y en el
reciente Código Civil del 2015.
Desde otra perspectiva señalamos que llegamos
a este Aniversario con la mitad de la población infantil de
nuestros países sumergida en la pobreza y en la indigencia.
Es ineludible evocar aquí aquella célebre frase de Eduardo
Galeano, en la introducción de Las Venas Abiertas de Amé-
rica Latina, “120 millones de niños se agitan en el centro de
la tormenta” en la cual analizó los mecanismos de despojo 263
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
y de dependencia con los países centrales como las causas
estructurales de tanta inequidad.
Medio siglo después, a pesar de los avances institu
cionales y jurídicos de los tratados internacionales de dere
chos humanos, la CEDAW y la CDN, la CEPAL denuncia
para América Latina y el Caribe que 73 millones de niños y
niñas viven en la pobreza y en la indigencia.
Y en Argentina el INDEC, la UNICEF y el Obser
vatorio de la Deuda Social de la UCA coinciden en que más
de la mitad de nuestra población infantil crece con sus de
rechos básicos vulnerados, con dificultades para el acceso a
la educación inicial, con graves problemas de malnutrición,
y condiciones de hacinamiento y deterioro en la vivienda
familiar, entre otras múltiples violaciones de derechos.
En el país que tiene el maravilloso potencial de po
der alimentar a 400 millones de personas, cientos de miles
de habitantes sufren hambre y otros problemas derivados.
La gran política pública anunciada por el próximo gobierno
popular es la puesta en marcha del Consejo Federal Argen
tina contra el hambre, hecho que rebela la gravedad de la
situación social existente.
Las venas abiertas de América Latina vuelven a
sangrar, en Ecuador, en Chile, en Bolivia donde los avan
ces sociales conquistados ahora sufren la peor expresión de
odio racial, en un golpe de estado que repudiamos y nos
estremece.
Celebrar la Convención de los derechos del niño es
entonces luchar por la plena vigencia de los derechos huma
nos, de la participación ciudadana, de la interculturalidad, es
generar políticas públicas para reducir los abismales niveles 264
María Elena Naddeo
de desigualdad y de violencias que nos atraviesan. No es la
retórica de derechos. Es acción y denuncia. Por eso celebra
mos, por eso luchamos.
María Elena Naddeo especialista de la Defensoría
del Pueblo CABA – Copresidenta de la Asamblea Perma
nente por los Derechos Humanos265
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
IX. El sistema penal no es la solución
para los y las adolescentes
*
El Gobierno Nacional irrumpió nuevamente con
un proyecto de ley penal juvenil que despierta fuertísima
oposición en el ámbito especializado y en las organizaciones
de la sociedad civil que militan y trabajan con la infancia.
Ya el verano pasado el Ministerio de Justicia se vio
obligado --por las fuertes críticas recibidas-- a convocar a
audiencias públicas. En las mismas, una gran mayoría de ex
positores planteamos profundas disidencias con la idea de
bajar la edad de punibilidad en la adolescencia. Ahora y en
uno de sus últimos informes sobre esta cuestión, Unicef
Argentina plantea un eje principal para orientar este debate:
“En Argentina la reforma del sistema de Justicia Penal Juve
nil no requiere bajar la edad de punibilidad, algo que podría
ser interpretado como un retroceso en materia de derechos
humanos y como una medida regresiva.”
En éste y otros varios relevamientos de organismos
especializados en infancia y adolescencia surge claramente
que niños, niñas y adolescentes son las principales víctimas
de las situaciones de violencia que atraviesan la vida intra
familiar, la violencia social, el gatillo fácil, las adicciones y
los circuitos de venta ilegal de sustancias. Y también está
* Nota de opinión Página/12, 2019266
María Elena Naddeo
comprobado, según estudios derivados del análisis de las
estadísticas del Ministerio de Salud de la Nación, que el sui
cidio adolescente ha aumentado gravemente en los últimos
veinte años.
Contraría el sentido común y el plexo normativo en
materia de derechos la insistencia del Gobierno nacional en
presentar un proyecto que bajo la cubierta de organizar un
Régimen penal juvenil endurece las condenas y baja la edad
de punibilidad a 15 años. Las iniciativas tendientes a endu
recer el código penal y a encontrar “chivos expiatorios” del
delito son vistas en el marketing político como favorables
para congraciar al gobierno con una opinión pública que
reclama mayores niveles de tranquilidad y bienestar.
Los organismos internacionales estudiosos de esta
temática han señalado una y otra vez que el aumento de la
edad de punibilidad no ha incidido en la baja del crimen.
Y nosotros podemos aportar, además, que la participación
de adolescentes en delitos de gravedad tiene una incidencia
ínfima, casi inexistente en lo que hace a homicidios y viola
ciones.
Aun considerando una mayor presencia relativa de
adolescentes y jóvenes en los delitos contra la propiedad
reiteramos que es preciso priorizar en las decisiones el eje
de la prevención y no de la punición. El sistema penal, en
cualquiera de sus expresiones, ha demostrado no ser una
herramienta eficaz para la rehabilitación o resocialización
de quienes ingresan a sus dispositivos. El sistema penal es
selectivo, estigmatizante y reproductor de nuevas violencias.
Por ello es preciso centrar el esfuerzo de las insti
tuciones del Estado, de los ámbitos parlamentarios, de los 267
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
ministerios, en repensar las políticas públicas existentes y
proponer en reemplazo de las viejas recetas punitivistas y
represivas nuevos y mejores programas de afirmación de
derechos para los y las adolescentes, con inclusión social,
educativa y laboral de alcance pleno en las barriadas popula
res y en general en toda la población juvenil En segundo lu
gar, reiteramos que derogar el obsoleto Decreto-Ley 22.278
--Régimen penal de menores-- es un desafío necesario, pero
solamente válido si se reemplaza por un sistema que ofrezca
reales alternativas de socialización.
El nuevo sistema deberá ofrecer, además del de
bido proceso, un sistema de penalidades mínimas, con la
privación de libertad como ultima ratio y dispositivos o pro
gramas alternativos de responsabilización. A su vez, habrá
que revisar cuáles son las acciones que se están realizando
para que los jóvenes mayores de 18 años que hoy ingresan al
sistema penal de adultos cuenten con programas de egreso
que les permitan desarrollar un proyecto de vida autóno
ma, y prevenir nuevas situaciones de violencia. Por último,
consideramos que el proyecto promovido por los ministros
Bullrich y Garavano, además de aumentar fuertemente la
penalidad y bajar la edad de su concreción, está inmerso
en un contexto y en una orientación general de decisiones
políticas tendientes a reforzar el paradigma represivo y vio
latorio de los derechos humanos de la población.
El esfuerzo de las acciones gubernamentales debe
estar al servicio de una mayor inversión en el nivel educa
tivo, en los programas sociales de inclusión y participación
ciudadana para los y las jóvenes de los sectores populares.
Más escuelas, más programas culturales y deportivos, me
nos cárceles y menos dispositivos represivos.268
María Elena Naddeo
X. Argentina en emergencia
*
Estamos viviendo el peor momento de nuestra his
toria democrática. Con Javier Milei se puso en marcha una
nueva versión del proyecto social y económico orquestado
en la Dictadura Militar (1976/1983), reciclado en el mene
mismo (1989/1999) y ahora revivido en forma acelerada y
“sin anestesia”. El neoliberalismo en su peor versión, carga
do de odio hacia todo lo que no sea de su estirpe patriarcal y
conservadora, nos recuerda los gobiernos fascistas del siglo
XX, con su sesgo persecutorio, inhumano y de profunda
crueldad. La “motosierra” de Javier Milei actuó de manera
brutal contra les trabajadores del Estado, con 44.000 des
pedidos en los Ministerios Nacionales y Organismos des
centralizados. La Secretaria de Derechos Humanos de la
Nación, dependiente del Ministerio de Justicia y que fuera
orgullo para nuestro país en los Foros internacionales por el
apoyo brindado a los Juicios de Lesa Humanidad y a la con
servación de la Memoria, la Verdad y la Justicia, está siendo
desmantelada, perdiendo la mitad de su personal y sufriendo
el cierre del Centro Cultural Haroldo Conti, emblema de de
bates y posicionamientos democráticos, el vaciamiento del
Archivo Nacional de la Memoria y de numerosos Sitios de
Memoria a lo largo y ancho del país. El desguace del Esta
do Nacional tuvo un primer blanco certero en el Ministerio
de las Mujeres, Géneros y Diversidades que fue disuelto de
manera abrupta y despedidas la mayoría de sus trabajadoras.269
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
A un año de su gestión, el gobierno exhibe núme
ros de supuesto “éxito” económico, vanagloriándose de la
reducción del déficit fiscal y por consiguiente de la inflación
mensual que generaba tanto malestar en la población. Te
nemos que puntualizar que la supuesta reducción del déficit
se hizo de la peor manera: ajustando la planta de perso
nal estatal, congelando los salarios de empleados públicos
y privados, no homologando las paritarias de los gremios
particulares y reduciendo las prestaciones sociales a su mí-
nima expresión, recortando los haberes de jubilados y pen
sionados, paralizando la obra pública, recortando los planes
sociales, suspendiendo la entrega de alimentos a los come
dores de los barrios populares.
Entre el 10 de diciembre de 2023 y del 2024, logra
el supuesto mérito de reducir la inflación a costa de una bru
tal recesión y de la paralización económica que hizo perder
más de 139.000 puestos de trabajo en el ámbito privado,
aumentando la pobreza y la indigencia a cifras nunca antes
pensadas. Las calles de Buenos Aires, Capital de la Nación
Argentina, son escenario de miles de personas en situación
de calle y de gente muy humilde revolviendo la basura para
ingerir algo de comida, imágenes que nos retrotraen al de
rrumbe del Estado en la crisis del 2001 y 2002.
Para implementar el plan de ajuste demoledor Milei
utilizó dos estrategias políticas, por un lado, el amedrenta
miento de las agrupaciones sociales denunciando en la Jus
ticia a cientos de delegados de los barrios populares, intimi
dándolos con violentos allanamientos y procesamientos ar-
* Nota publicada en la Revista Nodal, enero 2025270
María Elena Naddeo
bitrarios, también con nuevos protocolos antipiquetes para
reprimir la protesta social, utilizados en las movilizaciones
que ocuparon el espacio público del Congreso de la Nación
y de la Plaza de Mayo. La otra gran estrategia ha sido la
“compra” de voluntades políticas a través de prebendas y
subsidios económicos a gobernadores, senadores y diputa
dos de fuerzas supuestamente opositoras. Así con el voto
de algunos legisladores que traicionaron el mandato que los
llevó a sus cargos, Milei logró la sanción de la “Ley Bases”
por la cual se le otorgaron facultades extraordinarias a fin
de recortar y hasta disolver organismos públicos, privatizar
áreas productivas o de gestión de servicios, y de obtener
la captación de capitales extranjeros a cambio de cederles
territorios y bienes ricos en minerales y tierras “raras”. El
extractivismo en grado superlativo gana la partida, dando
continuidad a desalojos de asentamientos campesinos y de
las comunidades indígenas del NOA y del Sur Argentino.
Utilizando la Ley Bases, Milei generó decretos de Necesi
dad y Urgencia (DNU) por los cuales desmanteló el Estado
Nacional, los organismos de defensa de derechos humanos
e indígena – el INADI el INAI- y hasta derogó de facto la
Ley 26.160 de empadronamiento de las tierras ancestrales
de las comunidades.
La traición y la entrega al campo neoliberal de legis
ladores de fuerzas populares que eran parte de la Unión Cí-
vica Radical, (UCR – cuyo bloque se partió por este motivo)
así como algunos diputados y senadores del peronismo (UP
Unión por la Patria) de Tucumán, Salta, Entre Ríos entre
otros, debe ser recordada una y otra vez resaltando los nom-271
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
bres de quienes garantizaron la mayoría de votos a favor del
plan económico y político de Milei, Macri y asociados.
En estas últimas semanas, en el discurso del Foro
de Davos, como nueva instancia de profundización del plan
de reforma estructural del Estado, Milei ha generado una
ofensiva también brutal contra los derechos conquistados
por las mujeres, el colectivo LGBTIQ+ y de los derechos
humanos en general, amenazando con la derogación de la
figura penal del femicidio, de la ley de cupo travesti trans,
y de otras normas que pusieron a Argentina en el lugar
principal en materia de derechos para las mujeres y las di
versidades. El desafío ha tenido el efecto contrario: se ha
despertado el movimiento de los feminismos populares y
del colectivo LGBTIQ+ con la fuerza que las caracteriza,
anunciando grandes jornadas de lucha para frenar la ofensi
va fascista y conservadora. NO PASARAN es ahora nues
tra consigna principal, con el convencimiento que, desde las
bases, ganando las calles y con fuertes niveles de unidad,
lograremos parar a la Bestia.
https://www.nodal.am/2025/01/argentina-en-emergencia-por-maria-elena-naddeo/272
María Elena Naddeo
XI. Ley 114
y sus antecedentes normativos
Buenos Aires, 03 de diciembre de 1998.-
La Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires sanciona con fuerza de Ley:
Protección integral de los derechos de niños, niñas
y adolescentes De la ciudad de buenos aires
Titulo I
Disposiciones generales
Objeto y fines
Artículo 1º.- Objeto. La presente ley tiene por
objeto la protección integral de los derechos de las niñas,
niños y adolescentes.
Los derechos y garantías enumerados en la pre
sente ley deben entenderse complementarios de otros re
conocidos en la Constitución Nacional, la Convención In
ternacional sobre los Derechos del Niño, los Tratados In
ternacionales en los que el Estado Argentino sea parte y la
Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.
Artículo 2º.- Interés Superior. A todos los efectos
emergentes de la presente ley, se entiende por interés
superior de niños, niñas y adolescentes, el sistema integral
que conforman todos y cada uno de los derechos a ellos
reconocidos y los que en el futuro pudieran reconocérseles.273
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Artículo 3º.- Aplicación e interpretación. En la
aplicación e interpretación de la presente ley, de las demás
normas y en todas las medidas que tomen o en las que
intervengan instituciones públicas o privadas, así como
los órganos legislativos, judiciales o administrativos es
de consideración primordial el interés de niños, niñas y
adolescentes.
Artículo 4º.- Derechos fundamentales. Todos
los niños, niñas y adolescentes gozan de los derechos
fundamentales inherentes a su condición de personas. La
Ciudad propicia su participación social y garantiza todas
las oportunidades para su pleno desarrollo físico, psíquico,
moral, espiritual y social, en condiciones de libertad, igualdad
y dignidad.
Artículo 5º.- Remoción de obstáculos. La Ciudad
promueve la remoción de los obstáculos de cualquier
orden que, limitando de hecho la igualdad y la libertad,
impidan o entorpezcan el pleno desarrollo de niñas, niños
y adolescentes y su efectiva participación en la vida política,
económica y social de la comunidad.
Artículo 6º.- Efectivización de derechos. La familia,
la sociedad y el Gobierno de la Ciudad, tienen el deber de
asegurar a niñas, niños y adolescentes, con absoluta prioridad,
la efectivización de los derechos a la vida, a la libertad, a
la identidad, a la salud, a la alimentación, a la educación,
a la vivienda, a la cultura, al deporte, a la recreación, a la
formación integral, al respeto, a la convivencia familiar y
comunitaria, y en general, a procurar su desarrollo integral
Artículo 7º.- Medidas de efectivización, defini-274
María Elena Naddeo
ción y objetivos. El Gobierno de la Ciudad adopta medidas
legislativas, administrativas y de otra índole para dar efectividad
a los derechos reconocidos a niños, niñas y adolescentes por
normas jurídicas, operativas o programáticas. Las medidas
de efectivización de derechos comprenden las de acción
positiva que garantizan la igualdad real de oportunidades y
de trato y el pleno goce y ejercicio de los derechos humanos
reconocidos por la Constitución Nacional, por los Tratados
Internacionales vigentes, la Constitución de la Ciudad de
Buenos Aires y la legislación nacional.
Su objetivo esencial es la prevención y detección
precoz de aquellas situaciones de amenaza o violación de
los principios, derechos y garantías contemplados en la pre
sente ley.
Artículo 8º.- Garantía de Prioridad. Los/las niños,
niñas y adolescentes tienen prioridad en la:
a.
protección y auxilio cualquiera sea la circuns
tancia;
b.
atención en los servicios públicos;
c.
asignación de recursos públicos en la formu
lación y ejecución de políticas en las áreas relacionadas con
la efectivización y la protección de los derechos de la niñez,
la adolescencia y la familia;
d.
consideración y ponderación de las necesida
des y problemáticas de la comunidad local a la que pertene
cen.
Artículo 9º.- Denominación. Toda referencia de
cualquier índole a las personas que constituyen el ámbito 275
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
de aplicación subjetiva de la presente ley debe hacerse con
las palabras «niñas, niños, adolescentes». La denominación
«menores de edad» se utiliza exclusivamente cuando razones
técnicas insalvables así lo justifiquen.
Titulo II
Principios, derechos y garantías
Artículo 10.- Derecho a la Vida, Derecho a la Li
bertad, Dignidad, Identidad y Respeto. Los niños, niñas y
adolescentes tienen derecho a la vida, a su disfrute y protec
ción. Tienen derecho a la libertad, a la dignidad, a la identi
dad en todas sus dimensiones, y al respeto como personas
sujetos titulares de todos los derechos, reconocidos en la
Constitución Nacional, la Convención Internacional sobre
los Derechos del Niño, los Tratados Internacionales, otras
normas nacionales y la Constitución de la Ciudad de Bue
nos Aires.
Artículo 11.- Garantías procesales. La Ciudad
garantiza a niños, niñas y adolescentes a quienes se atribuya
una conducta ilícita, los siguientes derechos:
a.
a ser considerado inocente hasta tanto se de
muestre su culpabilidad;
b.
al pleno y formal conocimiento del acto in
fractor que se le atribuye y de las garantías procesales con
que cuenta. Todo ello debe ser explicado en forma suficien
te, oportuna, y adecuada al nivel cultural de la niña, niño o
adolescente;276
María Elena Naddeo
c.
a la igualdad en la relación procesal, a cuyo
efecto puede producir todas las pruebas que estime conve
niente para su defensa;
d.
a la asistencia de un abogado/a
especializado/a en niñez y adolescencia de su libre elección
o proporcionado/a gratuitamente por el Gobierno de la
Ciudad;
e.
a ser escuchado personalmente por la auto
ridad competente tanto en la instancia administrativa como
judicial;
f.
a no ser obligado a declarar;
g.
a solicitar la presencia de los padres o respon
sables a partir de su aprehensión y en cualquier etapa del
procedimiento;
h.
a que sus padres, responsables, o persona a la
que la niña, niño o adolescente adhiera afectivamente, sean
informados de inmediato en caso de aprehensión, del lugar
donde se encuentra, hecho que se le imputa, tribunal y orga
nismo de prevención intervinientes;
i.
a que toda actuación referida a la aprehensión
de niños, niñas y adolescentes, así como los hechos que se le
imputen sean estrictamente confidenciales;
j.
a comunicarse en caso de privación de liber
tad, en un plazo no mayor de una hora, por vía telefónica
o a través de cualquier otro medio, con su grupo familiar
responsable, o persona a la que adhiera afectivamente.
Artículo 12.- Incorporación de Reglas de Naciones
Unidas. Se consideran parte integrante de la presente ley, en 277
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
lo pertinente, las «Reglas Mínimas de las Naciones Unidas
para la Administración de la Justicia de menores (Reglas de
Beijing) Resolución Nº 40/33 de la Asamblea General», las
«Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los
menores privados de libertad Resolución Nº 45 /113 de la
Asamblea General», y las «Directrices de Naciones Unidas
para la prevención de la Delincuencia Juvenil (Directrices de
Riad)» que se nominan ANEXOS I, II y III respectivamente
Artículo 13.- Derecho a la identidad. El derecho a
la identidad comprende el derecho a una nacionalidad, a un
nombre, a su cultura, a su lengua de origen, a su orientación
sexual, al conocimiento de quiénes son sus padres y a la
preservación de sus relaciones familiares de conformidad
con la ley.
Artículo 14.- Medidas de Protección de la Identi
dad. Para efectivizar el derecho a la identidad el Gobierno
de la Ciudad debe:
a.
identificar al recién nacido mediante el proce
dimiento que establezca la normativa vigente;
b.
garantizar la inscripción gratuita de niños y
niñas inmediatamente después de su nacimiento. En ningún
caso la indocumentación de la madre o del padre es obstá-
culo para que se identifique al recién nacido o a los menores
de dieciocho años de edad.
c.
facilitar y colaborar para obtener informa
ción, la búsqueda o localización de los padres u otros fa
miliares de niñas, niños y adolescentes facilitándoseles el
encuentro o reencuentro familiar.
Artículo 15.- Derecho a la integridad. Las niñas, 278
María Elena Naddeo
niños y adolescentes tienen derecho a la integridad
biopsicosocial, a la intimidad, a la privacidad, a la autonomía
de valores, ideas o creencias y a sus espacios y objetos
personales.
Artículo 16.- Reserva de Identidad. Ningún
medio de comunicación social, público o privado, podrá
difundir información que identifique o pueda dar lugar a la
identificación de niñas, niños y adolescentes a quienes se les
atribuya o fueran víctimas de la comisión de un delito.
Artículo 17.- Derecho a ser oído. Los niños, niñas y
adolescentes, tienen derecho a ser oídos en cualquier ámbito
cuando se trate de sus intereses o al encontrarse involucrados
personalmente en cuestiones o procedimientos relativos a
sus derechos.
Artículo 18.- Derecho a la Dignidad. Es deber de
la familia, la sociedad y el Gobierno de la Ciudad proteger
la dignidad de niños, niñas y adolescentes impidiendo que
sean sometidos a trato violento, discriminatorio, vejatorio,
humillante, intimidatorio, a prostitución, explotación sexual
o a cualquier otra condición inhumana o degradante.
Artículo 19.- Derecho a ser Respetado. El respeto
a las niñas, niños y adolescentes consiste en brindarles
comprensión, en otorgarles la oportunidad al despliegue
de sus actividades, al desarrollo de sus potencialidades, al
goce y ejercicio de sus derechos y al protagonismo activo
inherente a las prácticas ciudadanas acordes con su edad.
Artículo 20.- Derecho a la Igualdad. Los niños,
niñas y adolescentes tienen idéntica dignidad y son iguales
ante la ley.279
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Se les reconoce y garantiza el derecho a ser diferen
te, no admitiéndose discriminaciones que tiendan a la segre
gación por razones o con pretexto de raza, etnia, género,
orientación sexual, edad, ideología, religión, opinión, nacio
nalidad, caracteres físicos, condición psicofísica, social, eco
nómica, creencias culturales o cualquier otra circunstancia
que implique exclusión o menoscabo de ellos, de sus padres
o responsables.
Las normas legales y reglamentarias de cualquier
naturaleza deben aplicarse a todas las niñas, niños y adoles
centes sin discriminación alguna.
Artículo 21.- Necesidades especiales. Las niñas,
niños y adolescentes con necesidades especiales de
cualquier índole tienen derecho a disfrutar de una vida plena
en condiciones que aseguren su dignidad e integración
igualitaria.
Artículo 22.- Derecho a la Salud. Los niños, niñas
y adolescentes tienen derecho a la atención integral de
su salud. Debe asegurarse su acceso gratuito, universal e
igualitario, sobre la base de la solidaridad.
Artículo 23.- Protección de la salud. A los efectos de
garantizar el disfrute del nivel más alto de salud el Gobierno
debe adoptar medidas para:
a.
reducir la morbi-mortalidad;
b.
combatir las enfermedades y la malnutrición;
c.
asegurar que todos los sectores de la socie
dad, los miembros de la familia, y en particular los niñas,
niños y adolescentes, conozcan los principios básicos de la 280
María Elena Naddeo
salud y la nutrición, las ventajas de la lactancia materna, la
higiene, el saneamiento ambiental y todas las medidas de
cuidado y prevención;
d.
desarrollar la atención sanitaria preventiva, la
orientación al grupo familiar conviviente, la educación en
materia de salud sexual y reproductiva, tendientes a prevenir
el embarazo no deseado y las enfermedades de transmisión
sexual;
e.
proveer gratuitamente a niños, niñas y ado
lescentes de escasos recursos medicamentos, prótesis u
otros elementos necesarios para su tratamiento, habilitación
y rehabilitación.
f.
proporcionar condiciones dignas para que la
madre, el padre o la persona responsable del cuidado de
niños, niñas y adolescentes permanezca todo el tiempo du
rante el cual se prolongue la internación en establecimientos
de salud;
g.
vacunar gratuitamente según el esquema vi
gente.
h.
Garantizar el derecho de los niños y niñas a
gozar de la lactancia materna exclusiva hasta los 6 meses
de edad y continuada hasta el primer año de vida, con el
agregado de alimentos complementarios, adecuados, opor
tunos y seguros, inclusive para aquellos cuyas madres cum
plen penas privativas de libertad. El niño o niña no podrá
ser separado de su madre durante un período no menor a
los doce (12) meses consecutivos a partir del momento de
su nacimiento. (Conforme texto Art. 8º de la Ley Nº 2.524,
BOCBA Nº 2832 del 14/12/2007)281
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
i.
Garantizar la aplicación de los principios
consagrados en esta ley en materia de prestaciones relativas
a la salud mental;
j.
Garantizar la atención de la salud a toda ado
lescente embarazada.
Artículo 24.- Atención perinatal.
Los
establecimientos públicos y privados que realicen atención
del embarazo, del parto y del recién nacido, están obligados
a:
a.
Conservar las historias clínicas individuales
por el plazo de 30 años;
b.
realizar exámenes a fin de determinar el diag
nóstico y la terapéutica de anormalidades en el metabolismo
del recién nacido, así como prestar orientación a los padres;
c.
proveer una declaración de nacimiento don
de conste lo ocurrido en el parto y el desenvolvimiento del
neonato;
d.
Posibilitar la permanencia del neonato junto
con la madre:
e.
Ejecutar acciones programadas teniendo en
cuenta los grupos de mayor vulnerabilidad para garantizar
el adecuado seguimiento del embarazo, parto, puerperio del
recién nacido:
f.
Garantizar la atención de todas las enferme
dades perinatales en el ámbito estatal y privado.
Artículo 25.- Derecho a la Convivencia familiar y
comunitaria. Los niños, niñas y adolescentes tienen derecho
a ser criados y cuidados por sus padres y a permanecer en su 282
María Elena Naddeo
grupo familiar de origen, en una convivencia sustentada en
vínculos y relaciones afectivas y comunitarias.
Artículo 26.- Preservación del grupo familiar. La
carencia o insuficiencia de recursos materiales del padre,
madre o responsable no constituye causa para la separación
de la niña, niño o adolescente de su grupo familiar.
La convivencia dentro de otros grupos familiares
constituye una situación excepcional.
Artículo 27.- Derecho a la educación. Formación
integral Los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a la
educación con miras a su desarrollo integral, su preparación
para el ejercicio de la ciudadanía, su formación para la
convivencia democrática y el trabajo, garantizándoles el
disfrute de los valores culturales, la libertad de creación y el
desarrollo máximo de las potencialidades individuales.
Artículo 28.- Derecho a la Educación. Valores
El derecho a la educación a través de los sistemas de
enseñanza formal y no formal comprende la construcción
de valores basados en la tolerancia y el respeto por los
derechos humanos, la pluralidad cultural, la diversidad, el
medio ambiente, los recursos naturales y los bienes sociales,
preparando a los niños, niñas y adolescentes para asumir
una vida responsable en una sociedad democrática.
Artículo 29.- Derecho a la Educación. Garantías
mínimas El Gobierno de la Ciudad garantiza a niños, niñas
y adolescentes:
a.
acceso gratuito a los establecimientos educa
tivos de todos los niveles283
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
b.
garantizando la prestación del servicio en to
dos los barrios de la Ciudad.
c.
igualdad de condiciones de acceso, perma
nencia y egreso del sistema educativo, instrumentando las
medidas necesarias para su retención en el mismo;
d.
respeto por parte de los integrantes de la co
munidad educativa;
e.
acceso al conocimiento e información de los
procedimientos para la construcción de las normativas de
convivencia y su participación en ella;
f.
ser escuchados/as previamente en caso de
decidirse cualquier medida o sanción, las que únicamente
pueden tomarse mediante procedimientos y normativas co
nocidas, claras y justas;
g.
recurrir a instancias escolares superiores o
extraeducativas en caso de sanciones;
h.
ser evaluados/as por sus desempeños y lo
gros, conforme a las normas acordadas previamente y a co
nocer u objetar criterios de evaluación, pudiendo recurrir a
instancias escolares superiores;
i.
la organización y participación en entidades
estudiantiles;
j.
el conocimiento de los derechos que les son
reconocidos y los mecanismos para su ejercicio y defensa;
k.
recibir educación pública, eximiéndoselos de
presentar documento de identidad nacional, en caso de ca
recer del mismo, o cualquier otra documentación que res-284
María Elena Naddeo
trinja dicho acceso debiéndoseles entregar la certificación o
diploma correspondiente a cada nivel;
l.
la existencia y aplicación de lineamientos cu
rriculares acordes con sus necesidades y que viabilicen el
desarrollo máximo de las potencialidades individuales.
m. la implementación de investigaciones, expe
riencias y nuevas propuestas relativas a los diseños curricu
lares y a su didáctica, con miras a dar respuesta a las necesi
dades de integración de la diversidad de la población infantil
y adolescente en la educación común.
Artículo 30.- Derecho a la recreación, juego, de
porte y descanso. Los niños, niñas y adolescentes tienen
derecho a la recreación, al juego, al deporte y al descanso.
Artículo 31.- Participación e integración. El
Gobierno de la Ciudad debe implementar actividades
culturales, deportivas y de recreación, promoviendo el
protagonismo de niños, niñas y adolescentes y la participación
e integración de aquellos con necesidades especiales.
Artículo 32.- Derecho a la no explotación. Las
niñas y los niños tienen derecho a no trabajar. Las personas
mayores de catorce años pueden hacerlo conforme a las
modalidades establecidas en la legislación vigente.
Artículo 33.- Derecho a la libre expresión, informa
ción y participación. Las niñas, niños y adolescentes tienen
derecho a:
a.
informarse, opinar y expresarse;
b.
creer y profesar cultos religiosos;
c.
participar en la vida política;285
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
d.
asociarse y celebrar reuniones;
e.
usar, transitar y permanecer en los espacios
públicos.
Artículo 34.- Responsabilidad de los pa
dres. Incumbe a los padres la responsabilidad primordial de
la crianza y desarrollo de sus hijos/as para su protección
y formación integral. La Ciudad de Buenos Aires respeta
los derechos y deberes de los padres y les presta la ayuda
necesaria para su ejercicio con plenitud y responsabilidad.
Título III
De las Políticas Públicas de Protección Integral.
Capítulo Primero
Pautas Básicas
Artículo 35.- Ejes. Son ejes que sustentan las
políticas públicas de protección integral de los derechos:
a.
descentralizar los organismos de aplicación
de los programas específicos de las distintas políticas de
protección integral a fin de garantizar mayor autonomía,
agilidad y eficiencia;
b.
elaborar, desarrollar, monitorear, articular y
evaluar los programas específicos de las distintas áreas de
salud, educación, vivienda, recreación, trabajo, deporte, cul
tura, seguridad pública y social, con criterios de intersecto
rialidad e interdisciplinariedad y participación activa de la
comunidad;286
María Elena Naddeo
c.
propiciar la constitución de organizaciones y
organismos para la defensa de los derechos de niños, niñas y
adolescentes que brinden asesoramiento y patrocinio jurídi
co gratuito, deduzcan denuncias o promuevan acciones ante
tribunales, asesorías, fiscalías y defensorías oficiales;
d.
promover la participación de diversos seg
mentos de la sociedad, en especial de los centros de estu
diantes y de los grupos juveniles, generando desde el Estado
los espacios necesarios para su creación y desarrollo;
e.
implementar servicios de identificación y lo
calización de padres, madres y responsables, de niños y ado
lescentes;
f.
propender a la formación de redes sociales
que conecten y optimicen los recursos existentes.
Capítulo Segundo
Medidas de Protección Especial de Derechos
Artículo 36.- Definición. Son medidas de
protección especial aquellas que se adoptan cuando son
amenazados, vulnerados o violados los derechos de niños,
niñas y adolescentes. Son limitadas en el tiempo y se
prolongan mientras persistan las causas que dieron origen a
las amenazas o violaciones.
Artículo 37.- Objetivos. Las medidas de protección
especial tienen como objetivo la conservación o recuperación
por parte del sujeto del ejercicio y goce de sus derechos
vulnerados y la reparación de sus consecuencias.
Artículo 38.- Alteración de la identidad. La priva
ción, adulteración, modificación o sustitución de alguno de 287
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
los elementos que integran la identidad de niñas, niños y
adolescentes, se consideran amenazas o violaciones de este
derecho.
Artículo 39.- Comunicación. Toda persona que
tomare conocimiento de la existencia de abuso físico, psíquico,
sexual, trato negligente, malos tratos o explotación de niños,
niñas y adolescentes debe comunicarlo inmediatamente a los
organismos competentes y a las defensorías zonales creadas
por la presente ley. Si fuere funcionario su incumplimiento
lo hará pasible de sanción.
Artículo 40.- Acciones sociales de protec
ción. Cuando el organismo creado por la presente ley tome
conocimiento de alguna amenaza o violación de derechos
de niñas, niños y adolescentes debe implementar en forma
directa o a través de sus unidades descentralizadas, las accio
nes sociales de protección especial tendientes a proporcio
nar escuchan, atención, contención y ayuda necesarias a las
niñas, niños y adolescentes y a quienes cuiden de ellos.
Artículo 41.- Intervención Judicial. La intervención
judicial podrá ser requerida:
a.
por quien tenga interés legítimo como repre
sentante legal de niños, niñas y adolescentes o como miem
bro de su familia de parentesco o de la comunidad local;
b.
por los integrantes de los equipos técnicos
que se desempeñen en los organismos creados por la pre
sente ley;
c.
por el propio niño/a o adolescente en su res
guardo.288
María Elena Naddeo
Artículo 42.- Formas alternativas de conviven
cia.Cuando medie inexistencia o privación del grupo familiar
de pertenencia, las medidas de protección consisten en la
búsqueda e individualización de alternativas para que niñas,
niños y adolescentes convivan con personas vinculadas a
ellos, a través de líneas de parentesco por consanguinidad o
por afinidad, o con otros miembros de la familia ampliada
o de la comunidad, según la costumbre local, en todos
los casos teniendo en cuenta la opinión de niños, niñas y
adolescentes.
Cualesquiera de esas formas alternativas de convi
vencia, instrumentada por el organismo competente creado
por la presente ley, configura una guarda provisoria de he
cho.
Artículo 43.- Desjudicialización de la pobre
za. Cuando la amenaza o violación de derechos sea
consecuencia de necesidades básicas insatisfechas, carencias
o dificultades materiales, económicas, laborales o de vivienda,
las medidas de protección a aplicar son los programas
sociales establecidos por las políticas públicas, que deben
brindar orientación, ayuda y apoyo incluso económico, con
miras a la sustentación y fortalecimiento de los vínculos del
grupo familiar responsable del cuidado de niñas, niños y
adolescentes.
Artículo 44.- Excepcionalidad de la interna
ción. Sólo en forma excepcional, subsidiaria y por el más
breve lapso posible puede recurrirse a la internación,
debiéndose propiciar, a través de mecanismos rápidos y
ágiles el regreso de niños, niñas y adolescentes a su grupo o 289
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
medio familiar y comunitario y su reintegración social. En
ningún caso, las medidas de protección pueden consistir en
la privación de libertad. Las internaciones son supervisadas
por las defensorías zonales creadas por la presente ley.
Título IV
Autoridades de aplicación
Capítulo Primero
Consejo de los Derechos de Niños, Niñas y Ado
lescentes de la Ciudad
Artículo 45.- Creación y finalidad. Créase en el
ámbito de la Ciudad de Buenos Aires el Consejo de los
Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes como organismo
especializado que tiene a su cargo las funciones que le
incumben a la Ciudad en materia de promoción y protección
integral de los derechos de niños, niñas y adolescentes.
Artículo 46.- Jerarquía Institucional - Autono
mía. El Consejo integra el área Jefatura de Gobierno de
la Ciudad y goza de autonomía técnica y administrativa y
autarquía financiera.
Artículo 47.- Composición. El Consejo está
compuesto por:
a.
una Dirección Ejecutiva
b.
un Plenario290
María Elena Naddeo
Artículo 48.- Dirección Ejecutiva. Integración La
Dirección Ejecutiva está integrada por:
a.
un/a Presidente/a
b.
un/a vicepresidente/a
Artículo 49.- Plenario - Integración. El Plenario
está integrado por:
a.
el/la Presidente/a;
b.
El/la Vicepresidente/a;
c.
Un/a Subsecretario/a de la Secretaría de Sa
lud;
d.
Un/a Subsecretario/a de la Secretaría de
Educación;
e.
Un/a Subsecretario/a de la Secretaría de Pro
moción Social;
f.
Un/a Subsecretario/a de la Secretaría de Cul
tura;
g.
Un/a Subsecretario/a que tenga a su cargo
la autoridad administrativa del trabajo en el ámbito del Go
bierno de la Ciudad de Buenos Aires;
h.
Un/a Subsecretario/a o Funcionario/a de
máxima jerarquía del organismo que se dedique a la pro
moción de los Derechos Humanos en el Gobierno de la
Ciudad;
i.
Cinco (5) profesionales con formación y an
tecedentes científicos y técnicos, especializados en la temáti
ca de la niñez y adolescencia, designados por la Legislatura, 291
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
que deben reflejar proporcionalmente la representación po
lítica de los bloques que la componen;
j.
Cinco (5) representantes designados por or
ganizaciones no gubernamentales debidamente registradas,
especializadas en los derechos contemplados por esta ley.
Uno de los representantes debe pertenecer a las organiza
ciones no gubernamentales que se ocupen de niñas, niños y
adolescentes con necesidades especiales;
k.
Dos (2) representantes designados por el
Consejo de la Juventud;
l.
Un representante designado por la Asesoría
General Tutelar; m) Cuatro (4) representantes de las defen
sorías de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes.
(Conforme texto Art. 12º de la Ley Nº 937, BOC
BA Nº 1606 del 10/01/2003)
Artículo 50.- Designación, jerarquía. El/la
Presidente/a del Consejo es designado/a por el Jefe de
Gobierno con rango de Secretario/a.
El/la Vicepresidente/a es designado/a por el Jefe
de Gobierno con rango de Subsecretario/a.
Los/as subsecretarios/as o funcionarios/as de
máxima jerarquía del Poder Ejecutivo de cada área que inte
gran el Consejo son designados/as por el Jefe de Gobierno.
Los/as representantes de la Legislatura son desig
nados/as en la forma que aquella disponga.
Los/as representantes del Consejo de la Juventud
son designados/as por dicho organismo.
Los/as representantes de las organizaciones no gu-292
María Elena Naddeo
bernamentales son designados/as por éstas en una asam
blea convocada al efecto. Desempeñan sus funciones en
forma honoraria.
Las Defensorías Zonales establecen sus propios
mecanismos para designar a sus representantes.
Artículo 51.- Representación de género. En la
integración del Consejo debe cumplirse con lo dispuesto
por el art. 36 de la Constitución de la Ciudad, no pudiendo
incluirse más del setenta por ciento de personas del mismo
sexo.
Artículo 52.- Duración. Los miembros del Consejo
duran dos años en sus funciones pudiendo ser reelectos/as.
Los/as subsecretarios/as o funcionarios/as son designados/
as y removidos por el Poder Ejecutivo.
Artículo 53.- Remoción. Es causal de remoción el
mal desempeño de sus funciones. El Reglamento Interno que
se dicte el Consejo establecerá el procedimiento respectivo.
Artículo 54.- Funciones. Son funciones del Consejo:
a.
definir la política anual del organismo a tra
vés de un Plan que articule transversalmente la acción de
gobierno en todas las áreas y enunciar los criterios para la
formulación estratégica de la misma;
b.
diseñar y aprobar los programas necesarios
para el cumplimiento de los derechos consagrados y ratifi
cados por la presente ley;
c.
asesorar y proponer al Gobierno de la Ciudad
las políticas del área;
d.
articular las políticas públicas de todas las 293
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
áreas de gobierno, en los aspectos vinculados con la infan
cia y la adolescencia;
e.
elaborar proyectos legislativos específicos;
f.
aprobar informes anuales que son elevados al
Jefe de Gobierno y a la Legislatura;
g.
realizar la evaluación anual de lo actuado;
h.
evaluar los informes trimestrales presentados
por las Defensorías;
i.
tomar las medidas para dar cumplimiento a
las demandas pertinentes;
j.
proponer al Jefe de Gobierno el Presupuesto
del Área, Planes y Cálculos de Recursos;
k.
promover la participación social de niñas, ni-
ños y adolescentes para el ejercicio pleno de la ciudadanía;
l.
realizar estudios, relevamientos, diagnósticos
situacionales, investigaciones y recabar información de cual
quier organismo público o privado;
m. participar en el diseño de la política oficial de
medios de comunicación vinculada con la materia;
n.
celebrar convenios con universidades e insti
tuciones públicas o privadas,
o.
arbitrar los medios de seguimiento y control
sobre los organismos del Gobierno de la Ciudad y las orga
nizaciones no gubernamentales involucradas en la ejecución
de políticas públicas;
p.
ser oído en la solicitud de personería jurídica
que presenten las instituciones privadas de atención de ni-294
María Elena Naddeo
ños, niñas y adolescentes; supervisar los proyectos de planes
y programas de las mismas y peticionar en los casos que
estime procedente la cancelación de dicha personería;
q.
recabar, recibir y canalizar las inquietudes de
niños, niñas y adolescentes;
r.
organizar y dirigir el Registro Único de Aspi
rantes a la Adopción creado por la Ley 24.779;
s.
dictar su reglamento interno.
Artículo 55.- Funciones del/la Presidente/a. Son
funciones del/la Presidente/a:
a.
presidir las reuniones plenarias;
b.
representar a la Ciudad ante las autoridades y
organismos nacionales e internacionales;
c.
elevar al Poder Ejecutivo el Presupuesto del
Área, Planes y Cálculo de Recursos fijar las remuneraciones;
d.
ejercer la legitimación procesal para actuar en
todos los casos derivados de los fines y objetivos de la pre
sente ley;
e.
denunciar ante las autoridades judiciales
competentes las infracciones a leyes vigentes en materia de
derechos de niñas, niños y adolescentes;
f.
recibir, donaciones, legados, herencias, sub
sidios y subvenciones que se le hicieran al Consejo, con la
aprobación del Jefe de Gobierno o de la Legislatura, cuando
corresponda.
Artículo 56.- Funciones del/la Vicepresidente/a.Son
funciones del/la Vicepresidente/a:295
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
a.
reemplazar al presidente en caso de ausencia
o vacancia;
b.
coordinar, asistir y supervisar el funciona
miento de las Defensorías Zonales de Derechos de Niños,
Niñas y Adolescentes;
c.
llevar el registro de Organizaciones No Gu
bernamentales creado por esta ley;
d.
convocar a las asambleas de las organizacio
nes no gubernamentales y de las Defensorías Zonales;
e.
realizar toda otra función que determine el
plenario.
Artículo 57.- Ejecución de acciones y progra
mas. La Secretaría de cada área del Poder Ejecutivo ejecuta
las acciones y programas inherentes a su competencia.
Artículo 58.- Funcionamiento del Consejo. El
Consejo adopta sus decisiones en Plenario. Este se reúne
por lo menos una vez cada dos meses y sesiona con la
mitad más uno de sus miembros. Adopta sus decisiones por
mayoría de votos. En caso de empate vota el Presidente.
Las reuniones extraordinarias se realizan a solicitud
de la Dirección Ejecutiva o de por lo menos el veinte por
ciento de los integrantes del Consejo.
Artículo 59.- Unidad técnico administrativa. La
Dirección Ejecutiva cuenta con una Unidad técnico
administrativa que debe estar dotada de la infraestructura y
equipamientos suficientes, recursos técnicos y profesionales
idóneos. Su estructura básica comprende, por lo menos, las
siguientes áreas de actividades:296
María Elena Naddeo
a.
coordinación y cooperación interinstitucio
nal;
b.
coordinación de programas y Defensorías;
c.
asistencia técnica, investigación, seguimiento
y evaluación de programas, capacitación, comunicación y
documentación;
d.
coordinación administrativa.
Capítulo Segundo
Defensorías Zonales de los Derechos de Niñas, Ni-
ños y Adolescentes
Artículo 60.- Creación. Créanse en el ámbito de
la Ciudad de Buenos Aires las Defensorías Zonales como
organismos descentralizados del Consejo de los Derechos
de Niños, Niñas y Adolescentes. Cada una de las Comunas
cuenta, por lo menos, con una Defensoría.
Artículo 61.- Objeto y fines. Las Defensorías
Zonales tienen por objeto diseñar y desarrollar un sistema
articulado de efectivización, defensa y resguardo de los
derechos de niños, niñas y adolescentes. Deben ejecutar las
políticas públicas específicas, implementando acciones con
criterios interdisciplinarios y participación de los actores
sociales.
Artículo 62.- Composición. Las Defensorías
Zonales están integradas por:
a.
un Consejo Consultivo;
b.
un Equipo técnico;
c.
una Unidad Administrativa.297
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Artículo 63.- Integración del Consejo Consulti
vo. El Consejo Consultivo está integrado por:
a.
miembros de organismos e instituciones ofi
ciales con sede en la comuna, pertenecientes, entre otras, a
las áreas de salud, educación, recreación y promoción social;
b.
representantes de organizacio
nes barriales intermedias con actuación en la zona.
Sus integrantes son elegidos en Asamblea que al efecto con
voca el Equipo Técnico y se renuevan cada dos años. Sus
funciones son ad honorem.
Artículo 64.- Integración del Equipo Técni
co. El Equipo Técnico desempeña sus funciones de modo
interdisciplinario y está integrado como mínimo por:
a.
un/a trabajador/a social;
b.
un/a psicóloga/o;
c.
un/a abogado/a;
d.
dos promotoras/es de derechos de niños,
niñas y adolescentes propuestos/as por las organizaciones
barriales que acrediten experiencia y especialización en la
temática de infancia y adolescencia.
Artículo 65.- Designación del Equipo Técni
co. Los/las integrantes del Equipo Técnico son designados/
as por el Consejo de acuerdo a un sistema de Concursos.
Para ser designado/a es necesario acreditar antecedentes de
conocimientos, experiencia y capacitación en las temáticas a
que se refiere la presente ley.
El Consejo nombra a uno/a de los/as profesiona
les del Equipo Técnico como coordinador/a del mismo.298
María Elena Naddeo
Artículo 66.- Prioridad de asignación de re
cursos. La conformación del Equipo Técnico de cada
Defensoría Zonal, así como los recursos que el Consejo les
provea, responden a la prioridad, suficiencia y adecuación
que requieran las particularidades propias de cada Comuna.
Artículo 67.- Legitimación en causas judiciales. Las
Defensorías Zonales son parte legítima en las causas
judiciales. Todos los informes, pericias, diagnósticos, eva
luaciones y demás actuaciones extrajudiciales realizadas por
las Defensorías, deben ser agregadas al expediente judicial
como prueba preconstituida, a los efectos de su valoración
por el Juez evitando su reiteración innecesaria.
Artículo 68.- Reuniones Plenarias. Las reuniones
plenarias se efectúan por lo menos una vez al mes. Participan
todos los integrantes de la Defensoría Zonal. En ellas:
a.
el Equipo Técnico informa las actividades
realizadas y programadas;
b.
el Consejo Consultivo puede emitir opinión y
sus dictámenes deben ser tenidos en cuenta por el Equipo
Técnico para llevar a cabo acciones articuladas con la co
munidad.
Artículo 69.- Informes del Equipo Técnico. El
Equipo Técnico elevará al Consejo un informe trimestral
sobre el funcionamiento y desarrollo de la Defensoría Zonal.
Artículo 70.- Funciones de las Defensorías. Son
funciones de las Defensorías Zonales:
a.
difundir los principios emanados de la Con
vención Internacional de los Derechos del Niño y propiciar 299
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
y apoyar todas aquellas acciones que promuevan dichos de
rechos;
b.
establecer los procedimientos para la imple
mentación de programas de efectivización y de protección
especial de los derechos de niñas, niños y adolescentes;
c.
brindar asesoramiento, orientación y atención
ante situaciones de amenaza o violación de derechos de ni-
ños, niñas y adolescentes. Utilizar modalidades alternativas
de resolución de conflictos. Las actuaciones Zonales consti
tuirán instancias comunitarias alternativas a la intervención
judicial o, en su caso, coadyuvantes o previas a ella.
d.
conformar y fortalecer una red articulada en
el ámbito local para facilitar la confluencia de recursos des
tinados a problemáticas de amenaza o violación de los dere
chos de las niñas, niños y adolescentes;
e.
actualizar en forma permanente su capacita
ción;
f.
recibir los reclamos e inquietudes que formu
len niños, niñas, adolescentes y cualquier otra persona de
existencia visible o ideal con relación a los derechos con
templados por la presente ley. Canalizar esas expresiones a
través de los organismos competentes;
g.
otorgar patrocinio jurídico gratuito, cuando
lo estime necesario o conveniente, a niñas, niños, adolescen
tes y a miembros de su grupo familiar;
h.
dictaminar en el otorgamiento de subsidios a
los grupos familiares de origen de niños, niñas y adolescen
tes o a integrantes de la familia ampliada o a miembros de la 300
María Elena Naddeo
comunidad local, sean personas de existencia visible o ideal,
para implementar medidas de efectivización o de protección
especial de derechos, en las condiciones que los programas
determinen;
i.
celebrar reuniones y sostener entrevistas o
encuentros con miembros del grupo familiar, de la familia
ampliada o de la comunidad local;
j.
realizar averiguaciones, efectuar diagnósticos,
evaluar daños y perjuicios, dimensionar consecuencias e im
pactos, brindar apoyo, orientación, contención, seguimien
to y acompañamiento para que niñas, niños y adolescentes
mantengan o recuperen el disfrute y goce de sus derechos;
k.
llevar un registro de comunicaciones y con
feccionar estadísticas de los reclamos que se le efectúen.
Las estadísticas deberán contener entre otras variables, las
diferentes problemáticas, personas involucradas, circuitos,
acciones llevadas a cabo y resultados de las mismas;
l.
publicar y difundir el resultado de las estadís
ticas realizadas;
m. recabar información, realizar averiguaciones
y efectuar gestiones tendientes a verificar la existencia de
incumplimientos a lo establecido por la presente ley.
n. informar a las autoridades competentes las
irregularidades constatadas. Las autoridades receptoras in
tervinientes deben comunicar al Consejo el estado de las in
vestigaciones realizadas, sus resultados y las medidas adop
tadas;
o.
interponer acción judicial contra todo acto
que vulnere o restrinja los derechos de niños, niñas y adoles-301
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
centes y sus familias como así también aquéllas que tengan
por objeto la vigencia de principios, derechos y garantías
asegurados por la presente ley;
p.
consultar y requerir copias de las actuaciones
o piezas respectivas a fin de verificar el debido cumplimien
to de las garantías procesales de niñas, niños y adolescentes,
así como el respeto de sus derechos a ser oídos en todo
trámite administrativo o proceso judicial que los involucre
o afecte;
q.
formular recomendaciones, propuestas o
sugerencias a organismos públicos o privados respecto de
cuestiones susceptibles de ser materia de investigación.
r.
remitir al Consejo relevamientos y diagnósti
cos situacionales actualizados, pertenecientes a las respecti
vas zonas y/o barrios donde funcione la Defensoría Zonal;
s.
sugerir modificaciones que aseguren un me
jor funcionamiento de los servicios públicos atinentes a la
niñez, la adolescencia y la familia;
t.
brindar asesoramiento y emitir dictámenes
referidos a cuestiones temáticas de su competencia.
u.
proponer las reformas legales necesarias para
garantizar los derechos de niños, niñas y adolescentes;
v.
procurar que las niñas, niños y adolescentes
albergados por razones de urgencia, en forma transitoria,
excepcional y subsidiaria, en pequeños hogares u organis
mos no gubernamentales, regresen a su grupo familiar o
recuperen la convivencia con miembros de la familia am-302
María Elena Naddeo
pliada o de la comunidad local facilitando la reinserción y
contención en su medio afectivo y social.
w. Capítulo tercero
Organismos de atención
Artículo 71- Organismos de Atención-concepto. A
los fines de la presente ley se consideran Organismos de
Atención los organismos estatales y las organizaciones no
gubernamentales que desarrollen programas o servicios de
atención a niños, niñas y adolescentes.
Artículo 72- Obligaciones. Los Organismos de
Atención deben cumplir con los derechos y garantías
que emanan de esta ley, la Constitución de la Nación, la
Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, los
Tratados Internacionales en los que el Estado Argentino sea
parte y la Constitución de la Ciudad y en especial:
a.
respetar y preservar la identidad de las niñas,
niños y adolescentes y ofrecerles un ambiente de respeto y
dignidad;
b.
respetar y preservar los vínculos familiares,
evitando desmembrar o separar grupos de hermanos;
c.
brindar a los niños, niñas y adolescentes aten
ción personalizada y en pequeños grupos evitando en todos
los casos el hacinamiento y la promiscuidad;
d.
ofrecer instalaciones físicas en condiciones
adecuadas de habitabilidad, higiene, salubridad, seguridad y
respeto a la intimidad y privacidad de cada persona;
e.
asegurar la participación de las niñas, niños y 303
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
adolescentes atendidos en la elaboración y el cumplimiento
de pautas de convivencia;
f.
fortalecer la participación del grupo familiar
en el proceso educativo;
g.
propiciar actividades culturales, deportivas y
de recreación en el ámbito abierto de la comunidad;
h.
propiciar la educación y la formación para el
trabajo en las instituciones públicas o privadas abiertas de la
comunidad;
i.
evitar el traslado a otras instituciones alejadas
del domicilio de niños. niñas y adolescentes;
j.
fomentar el desarrollo de actividades en las
que participen ambos sexos;
k.
brindar atención integral de la salud mediante
la derivación a los centros pertinentes;
l.
asegurar el apoyo para el regreso de niños, ni-
ñas y adolescentes a su ámbito familiar o comunitario;
m. ofrecer vestuario y alimentación adecuados y
suficientes;
n.
abstenerse bajo ningún pretexto de concul
car o limitar derecho alguno de niñas, niños o adolescentes
que no haya sido objeto de restricción en la decisión judicial
respectiva;
o.
asegurar asistencia religiosa a aquellos /as
que lo deseen de acuerdo a sus propias creencias;
p.
realizar el estudio social y el seguimiento de 304
María Elena Naddeo
cada situación; debiendo confeccionarse un legajo de cada
persona atendida;
q.
mantener constantemente informado/a al
niño, niña o adolescente atendido/a sobre su situación le
gal debiendo notificarle cada novedad que se produzca en
la misma de forma inmediata y cada vez que el mismo lo
requiera. No se admitirá ningún tipo de requisito para la
formulación de este requerimiento;
r.
tramitar los documentos de identificación
personal para aquellos/as que no los posean.
Artículo 73.- Internación en caso de emergen
cia. Las entidades que cuenten con programas de albergue
podrán, con carácter excepcional y de urgencia, alojar niñas,
niños y adolescentes sin previa determinación de la autori
dad judicial competente, debiendo comunicarlo a la misma
dentro de las doce horas de acontecido.
Artículo 75.- Obligatoriedad de la inscrip
ción. Deben fiscaliza a los organismos y entidades
gubernamentales y no gubernamentales, así como a las
organizaciones comunitarias inscriptas en el Registro.
Controla el cumplimiento de los convenios que se celebren
y lo relacionado con la observancia de la presente ley.
Artículo 78.- Sanciones. Sin perjuicio de la
responsabilidad civil y/o penal que correspondiera a sus
directivos, funcionarios e integrantes, son aplicables a los
organismos aludidos en el art. 75, en caso de inobservancia
de la presente ley o cuando incurran en amenaza o violación
de derechos de niñas, niños y adolescentes, las siguientes
medidas:305
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
a.
advertencia;
b.
suspensión total o parcial de la transferencia
de fondos públicos;
c.
suspensión del programa;
d.
intervención de establecimientos;
e.
cancelación de la inscripción en el registro.
Capítulo Quinto
Registro de publicación y búsqueda de chicos per
didos
Artículo 79.- Créase en el ámbito del Consejo el
Registro de publicación y búsqueda de chicos perdidos.
Artículo 80.- Funciones
a.
Brindar todo tipo de información y orienta
ción tendiente a la localización de los/las niños, niñas y ado
lescentes perdidos.
b.
Búsqueda de niños, niñas y adolescentes cuyo
paradero es desconocido por sus padres o tutores.
c.
Difundir las imágenes de los niños, niñas y
adolescentes perdidos, previa autorización de la autoridad
competente.
(Capítulo Quinto Conforme texto Art. 1º de la Ley
Nº 741, BOCBA Nº 1367 del 25/01/2002)
Artículo 80 bis.- Toda Organización No
Gubernamental que posea un objeto vinculado a la
promoción y protección de los derechos de los niños,
niñas y adolescentes, y que desarrolle su actividad en el
ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, debe comunicar, al 306
María Elena Naddeo
Registro de publicación y búsqueda de chicos perdidos,
de modo inmediato y de la manera que la reglamentación
lo determine, toda denuncia que reciba, con motivo de
la pérdida de un niño, niña o adolescente. Junto con la
comunicación debe remitir una copia de la denuncia recibida
y toda otra información relativa al caso, que se encuentre en
su conocimiento.
(INCORPORADO POR ART.1º DE LA LEY
Nº 1340, BOCBA Nº 1972 DEL 30/06/2004)
Capítulo sexto
Presupuesto y Control Financiero del Consejo
Artículo 81.- Presupuesto y control financiero.
El gobierno de la Ciudad debe incluir en el presu
puesto anual, la partida necesaria y suficiente para el cumpli
miento de la finalidad del organismo.
Su actividad económica financiera y sus registros
contables son fiscalizados por la Auditoria de la Ciudad.
(Capítulo Sexto incorporado por Art. 2º de la Ley
Nº 741, BOCBA Nº 1367 del 25/01/2002)
Clausulas transitorias
Primera - La Ciudad realizará los convenios y
gestiones que fueren menester para el paso a su órbita
de todas aquellas funciones no federales que actualmente
cumple el Consejo Nacional del Menor y la Familia en su
territorio. Estos convenios deben incluir necesariamente el
traspaso de las partidas presupuestarias para asegurar los
objetivos de esta ley de acuerdo con lo establecido en el art. 307
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
9° inc. 4 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires y
el art. 75 inc. 2 pto. 5 de la Constitución de la Nación.
Segunda - En todo cuanto corresponda a la
aplicación de normas nacionales en el ámbito de la Ciudad,
la Ley 10.903 no es aplicable en todo cuanto se oponga a
la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño,
ratificada por la Ley 23.849, e incluida en el artículo 75,
inciso 22 de la Constitución Nacional.
Tercera - El Consejo de los Derechos de los Niños,
Niñas y Adolescentes integra a su estructura, los equipos del
Programa de Defensorías dependiente de la Secretaría de
Promoción Social de la Ciudad de Buenos Aires. Su personal
pasa a actuar bajo la jurisdicción y el control del Consejo de
los Derechos de niñas, niños y adolescentes.
Cuarta - Hasta tanto funcione el Registro creado
por esta ley las organizaciones no gubernamentales serán
convocadas a la Asamblea que establece el art. 50 a través
de la Dirección de Familia y Minoridad de la Secretaria de
Promoción Social de la Ciudad de Buenos Aires.
Quinta - Hasta tanto se constituya el Consejo de la
Juventud, los representantes del mismo serán elegidos: uno
por una asamblea de Organizaciones No Gubernamentales
que nucleen a jóvenes, y el otro designado por las
organizaciones estudiantiles de la Ciudad
Sexta - En el presupuesto correspondiente al año
1999 debe incluirse la partida necesaria para poner en
funcionamiento los organismos creados por la presente Ley.
Sanción: 03/12/1998308
María Elena Naddeo
Promulgación: De Hecho, del 04/01/1999
Publicación: BOCBA N° 624 del 03/02/1999309
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
XII. Defensoría de los derechos de niños,
niñas y adolescentes.
Biblioteca Popular de Barracas – Jovellanos 10512
Cap. Fed. Tel: 301-4145 - (Fragmentos)
Proyecto
Defensorias por los derechos de niños, niñas y ado
lescentes
1. Marco general
A) Área geográfica de cobertura
El presente proyecto prevé su implementación en
el territorio de la Ciudad de Buenos Aires, cuya población
es de 2.965.403 habitantes, de los cuales 689.369 (el 23,2%)
son niños y adolescentes menores de 18 años de edad (1)
La actual situación económica y social de la ciudad
se caracteriza por un creciente deterioro de la calidad de
vida, productos fundamentales de la fuerte reducción de los
salarios reales, el aumento del desempleo y la reducción de
los servicios básicos de salud, educación, vivienda, sanea
miento y medio ambiente, muchos de los cuales han sido
transferidos a la órbita municipal recientemente, sin la con
trapartida presupuestaria correspondiente.
(…)310
María Elena Naddeo
B) Situación social de los niños y adolescentes en la
Ciudad de Buenos Aires
La problemática social de la niñez y la adolescen
cia se agudiza en nuestra ciudad como N°consecuencia de
la profundización de la crisis socio económica que la afec
ta. Esta crisis deviene del estancamiento económico, de la
desintegración productiva y del deterioro generalizado de la
calidad de vida de la mayoría de la población.
Este contexto, sumado a la contracción del gasto
público, en especial en el área social, derivo en una serie de
consecuencias negativas para los sectores populares, y entre
ellos y de manera particular, para los niños y adolescentes.
Entre estas consecuencias podemos destacar el desmejora
miento de la cantidad y calidad de la dieta alimenticia, el
incremento de los riesgos de enfermedades infecciosas, la
menor vigilancia y control prenatal y postnatal, el abandono
manifiesto o encubierto de los niños frente al aumento del
trabajo femenino, la deserción escolar y la inserción laboral
a edades muy tempranas.
(…)
C) Situación jurídico institucional de los niños y
adolescentes
La ley 10.903 Patronato de Menores del año 1919
implementa la función tutelar del Estado, ejercida por los
Jueces de Menores donde los hubiere o los Jueces en lo cri
minal de instrucción o correccional donde no los hubiere.
A través de esta ley se autoriza a disponer de los
menores hasta su internación en un reformatorio público –
que en comparezcan ante los magistrados como acusados o
víctimas de un delito, al ser material o moralmente abando-311
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
nados o en peligro moral, aun en caso de que sean absueltos
o que el Juez sobresea en la causa o respecto de ellos.
Posteriormente una ley del último gobierno militar,
la N| 22.278. reformada por ley N| 22803-, con las mismas
consideraciones aggiornadas de definición de lo que se da
en llamar “situación irregular” autoriza a los Jueces a dispo
ner definitivamente los menores hasta los 21 años de edad.
(…)
La Reforma constitucional llevada a cabo en nues
tro país durante 1994 ha incorporado al nuevo texto de la
carta magna los Pactos Internacionales de Derechos huma
nos, entre ellos la Convención Internacional de los derechos
del niño, aprobada casi en su totalidad en 1990 al sancionar
se la ley 23.849. Sin embargo, en la práctica jurisprudencial,
lo allí establecido es prácticamente letra muerta.
En este sentido es de destacar la declaración del
niño como sujeto de derechos, como individuo cuya opinión
debe ser tomada en cuenta y con derecho a la participación
en aquello que le concierne, como uno de los elementos
trascendentes que aporta la Convención Interna-nacional
sobre los Derechos del Niño.
(…)
D) Las policías públicas en las áreas sociales para
los niños y adolescentes
La problemática social de la niñez y la adolescencia
se agudiza en nuestro país como consecuencia de la pro
fundización de la crisis socioeconómica que atravesamos.
Esta situación estructural condiciona el surgimiento de la
violencia, la incomunicación, la pérdida de valores humanos
y se tiende, por ello a la desintegración de la familia, siendo 312
María Elena Naddeo
los niños los más perjudicados. En ese sentido, podemos
afirmar que en nuestro país no se protege adecuadamente al
niño ni a la familia.
(…)
2. Objetivos del proyecto
A. Objetivos generales
l. Crear Defensorías del niño y del adolescente a
nivel local para actuar en la defensa y promoción de los de
rechos consagrados en la Convención Internacional sobre
los Derechos del Niño
2. Construir un modelo institucional alternativo
para la implementación de políticas de defensa y promoción
de la infancia y adolescencia en el ámbito de nuestra ciudad.
B) objetivos específicos
L.L. Asistir a los niños y adolescentes ante situa
ciones de violación de sus derechos, utilizando un modelo
alternativo de resolución de conflictos.
l.2 Conformar y/o fortalecer según los casos, una
red articulada a nivel local a fin de orientar o derivar las pro
blemáticas detectadas de violación a los derechos.
l.3. Difundir los principios emanados de la Con
vención Internacional sobre los Derechos del Niño y las
actividades de las Defensorías en la comunidad y en las ins
tituciones representativas
1.4. Lograr la participación de la comunidad en el 313
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
diseño y ejecución del proyecto, así como en el seguimiento
y control de su cumplimiento.
l.5. Capacitar de manera continua a los actos invo
lucrados en el proyecto.
2.1. Validar un modelo de gestión local participati
va en la defensa y promoción de los derechos l niño y del
adolescente.
2.-2. Generar un sistema de articulado entre ins
tancias municipales y de la sociedad civil para actuar en la
defensa y promoción de los derechos de los niños y adoles
centes.
3) Metodología de trabajo
El presente proyecto consta de diversas etapas, las
condiciones sociales políticas e institucionales imperantes
en la Ciudad de Buenos Aires, así lo requieren.
l° Etapa
Se plantea la realización de una experiencia basada
en el trabajo de la Comisión de Familia, Mujer y Minoridad
del Concejo Deliberante de la Ciudad de Buenos Aires, la
Comisión de Políticas sociales del Frente Grande, el Centro
de Estudios de Investigación sobre la Infancia (CEISI) y un
conjunto de instituciones públicas y de la sociedad civil, en
la que se plantea conformar dos (2) Defensorías a nivel local
– con sede en entidades sociales de los barrios de Barracas y
Bajo Flores y un equipo de seguimiento y coordinación del
proyecto.
(…)314
María Elena Naddeo
2° Etapa
Se gestará una acción política tendiente a incorpo
rar el proyecto a la Convención Estatuyente que dictará la
nueva organización jurídico- administrativa de la Ciudad de
Buenos Aires. Para ello se gestionará el apoyo de voluntades
y opiniones de representantes de los sectores políticos, ins
titucionales y profesionales, a fin de avalar la incorporación
del proyecto al nuevo status de la Ciudad.
(…)
3° Etapa
Se promoverá la puesta en marcha escalonada de
Defensorías en los distritos en que la ciudad quede dividida
luego de la transformación del nuevo Estado. Se buscará el
apoyo financiero nacional e internacional que se requiera a
tal fin.
(…)
4. Desarrollo de los conceptos fundamentales
A. Enfoque integral e interdisciplinario
(…)
B. Promoción
(…)
C. Articulacion de redes
(…)
D. Resolucion alternativa de conflictos
Proyecto de defensorias de los derechos de los ni-
ños y adolescentes
Coordinación General315
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Comisión de Familia, Mujer y Minoridad del Con
cejo Deliberante
Concejala Maria Elena Naddeo – Presidenta
Mario Della Rocca – Director General
Dora Blanchet – Asesora
Equipo técnico profesional
Magdalena Colosimo
José Manuel Grimma
Sandra Lebrero
Patricia Mancuello
Adrián Rozengfardt (CEISI)
Martin Zarate
Equipo de la Defensoría Biblioteca popular de Ba
rracas
Beatriz Balboa
Dolores Aris Méndez
Mónica Pérez
Maria Suarez
Gabriel Lerner
Jorge Eugenio Carrera
Laura Duarte
Luciana Janin
N. de la R.: este proyecto se concretó en la expe
riencia piloto de la Biblioteca Popular de Barracas, luego
integrado a la Red de Defensorías zonales en 1997 y tomado
como base para la redacción de la ley 114 en 1998. 316
María Elena Naddeo
XIII. Antecedentes de la Ley 114
Ordenanza 50.132, Texto definitivo
Ernesto Jaimovich
Creación del Consejo Municipal del Niño
y del Adolescente, Bs. As. (fragmentos)
Art. 1°: Créase en la Ciudad de Buenos Aires el
Consejo Municipal de los derechos del niño y del adoles
cente
Art. 2°: El Consejo tendrá por objeto:
a)
Contribuir en el ámbito de la Ciudad de Bue
nos aires al cumplimiento de la Ley 23.849.
b) Promover el ejercicio del derecho de todo
niño y adolescente a tener un nivel de vida adecuado para su
desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social, recono
ciendo que su logro depende de una acción mancomunada
de la familia, la comunidad y el Estado municipal.
c)
Coordinar y potenciar actividades de los Sub.
-Consejos Barriales creados en el artículo 10°, de organiza
ciones gubernamentales y de grupos comunitarios que tien
dan a un desarrollo integral y pleno de la población infanto
juvenil.
d) Asesorar a los organismos oficiales de la
M.C.B.A. en cuanto a las políticas públicas referidas a niños
y adolescentes, como asimismo participar activamente en su 317
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
formulación, opinar en cuanto a las prioridades y controlar
la ejecución de las acciones.
(…)
Art. 3°: El Consejo estará integrado por:
1 Representante del área de Salud
1 Representante del área de Educación
1 Representante del área de Promoción Social
1 Representante de Centros de Estudiantes
3 Representantes de las organizaciones no guber
namentales
Art. 4°: (forma de elección de los representantes)
(…)
Art. 5° (requisitos de las ONGS)
(…)
Art. 6°: (requisitos de los grupos comunitarios)
(…)
Art. 7° El Consejo será presidido en forma con
junta por un representante del Departamento Ejecutivo co
rrespondiente al área interviniente y un representante de las
ONG. (…)
Art. 8°: Los integrantes del Consejo no percibirán
salario, remuneración ni emolumento alguno por sus fun
ciones.
Art. 9°: (Plan de trabajo trimestral)
Art. 10: Créanse los Sub-Consejos Barriales por los
derechos del niño y del adolescente, los cuales funcionaran
en las jurisdicciones que correspondan a los servicios so
ciales zonales, dependientes de la Secretaria de Promoción
Social de la M.C.B.A.318
María Elena Naddeo
Art. 11: Los Sub.Consejos Barriales serán órganos
operativos de la implementación de lo establecido en los
incisos a) b) c) d) e) g) y ha del artículo 2° de la presente
Ordenanza.
Art. 12: (composición de los subconsejos barriales
se forman con representantes distritales de educación, sa
lud, desarrollo social, cultura, cooperadoras escolares, cen
tros de estudiantes, referentes políticos de la organización
comunal, asociaciones vecinales, representantes de la sec
cionales de la policía federal…)
Art. 13 (presiden los subconsejos barriales, la auto
ridad política de la zona y un representante de las ONGS.)
N. de la R.: esta ordenanza fue aprobada pero nun
ca puesta en vigencia, pero es un antecedente directo del
Consejo de los derechos de niños, niñas y adolescentes.319
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
XIV. Proyecto de ordenanza
N° 5396 de1995
Autores: María Elena Naddeo
y Guillermo Olivieri
Art. 1°: Créanse en jurisdicción de la Capital Fede
ral, las Defensorías Municipales de Derechos del niño y el
adolescente. Las mismas dependerán del Consejo Municipal
por los Derechos del Niño y el Adolescente
Art. 2° Las defensorías Municipales funcionaran en
el ámbito correspondiente a los sub consejos barriales de
Derechos del Niño y del Adolescente
Art. 3° Las Defensorías Municipales, constituidas
para el desarrollo y modelización de un sistema articulado
de prevención y defensa de los derechos del niño y del ado
lescente en la Ciudad de Buenos Aires, se implementarán y
funcionarán de acuerdo a las modalidades expuestas en el
anexo I que forma parte integrante de la presente.
Art.4°: A fin de cumplimentar con lo expuesto en
los artículos precedentes, el Departamento Ejecutivo cele
brará convenios de carácter nacional y/o internacional con
las siguientes instancias institucionales:
a)
Organizaciones no gubernamentales nacio
nales y7o internacionales con experiencia en la implementa
ción de Defensorías del niño y el Adolescente en Comunas
o Municipios.320
María Elena Naddeo
b) Facultades de la Universidad de Buenos Aires
(UBA) y Asociaciones profesionales cuyas disciplinas for
men parte del abordaje interdisciplinario que contempla el
proyecto de creación de Defensorías.
c)
Instancias institucionales nacionales y/o mu
nicipales que se requiera a fin de contar con los recursos
humanos y de capacitación adecuados para implementar el
presente Programa
Art. 5°: El Equipo Central del Proyecto de De
fensorías Municipales del Niño y del Adolescente elevara
al Departamento Ejecutivo y al Cuerpo Deliberativo de la
Ciudad de Buenos Aires un informe semestral del desarro
llo y cumplimiento del programa aprobado, a fin de evaluar
el mismo.
Art. 6°: Los gastos que demande el cumplimiento
de la presente serán imputados a la Partida Presupuestaria
50.03.02 del Presupuesto anual 1996, correspondiente al
subprograma Política Social del Programa de Promoción y
Desarrollo Comunitario de Jurisdicción de la Secretaria de
Promoción Social de la M.C.B.A.
Art.7°: Se facultará al Departamento Ejecutivo
a celebrar convenios, para el financiamiento del presente
Programa, con personas físicas o jurídicas nacionales y/o
internacionales dedicadas a la tarea de promoción de los de
rechos del niño en correspondencia con los principios ema
nados de la Convención Internacional sobre los derechos
del niño.
Art.8°: El Departamento Ejecutivo deberá regla
mentar la presenta Ordenanza dentro de los sesenta (60)
días de su promulgación.321
DERECHOS DE LAS INFANCIAS. Entre utopías y realidades
Art. 9°: De forma.
N. de la R.: este proyecto de ordenanza no llegó a
ser aprobado.322
María Elena NaddeoImpreso en la Ciudad de Buenos Aires, Rep. Argentina
en Imprenta Dorrego, Dorrego 1102.
Ricardo Vergara Ediciones
