María Elena Naddeo
Alcances y limitaciones del sistema de
protección integral de derechos.
Analizar el
contexto económico y social
Tanto la Convención internacional de los derechos
del niño (Preámbulo, arts. 3 y ots.) como la Convención Americana de derechos
humanos (art. 19) y las normas constitucionales sancionadas con posterioridad a la luz de estos documentos incluyen el
principio de protección especial de la niñez. Este principio se expresa en
diversas cláusulas normativas entre ellas la garantía de prioridad presupuestaria para
la atención de los niños, la remoción de obstáculos de toda índole para
la asignación de recursos, por citar dos aspectos centrales del sistema de protección integral destinado a garantizar el acceso de los niños
y sus familias al conjunto de sus
derechos, incluyendo particularmente los sociales, económicos y culturales.
Si bien la Convención estableció una limitación en
la obligación presupuestaria de los Estados al incluir la expresión “hasta el
máximo de los recursos de los que dispongan” (art. 4), toda la legislación
basada en los tratados de derechos humanos desarrolla ampliamente los
principios de accesibilidad, universalidad, integralidad e incluso en la ley 26.061
del año 2006 se incorporó el principio de exigibilidad. (arts.1, 5 y 29)
Es esta una de las tensiones que ha recorrido la
aplicación plena del nuevo paradigma de los derechos humanos de los niños, dado que el mismo requiere para su
implementación la concreción del conjunto de derechos reconocidos por los
tratados internacionales, incluyendo el derecho a la salud, a la educación, a
la alimentación, a la convivencia familiar, a la vivienda, a la protección
contra toda forma de explotación y de violencias.
La Convención fue aprobada en Naciones Unidas en
1989, y en nuestro país en 1990, año que marca el inicio de una década en la cual se concretó
una transformación estructural del Estado y de la sociedad orientada por lineamientos de achicamiento y
privatización de los servicios públicos y que entronizo la supremacía del libre
mercado. El proceso de privatizaciones, ajuste económico y apertura de la
economía a las importaciones extranjeras generaron en poco tiempo el vaciamiento productivo de
la economía, el cierre de miles de fábricas y establecimientos industriales
estatales y privados, con la consiguiente caída en la pobreza y la indigencia
de dos terceras partes de la población argentina, la pérdida de trabajo estable
para la gran mayoría de la población económicamente activa, en el marco de un
proceso de concentración de la riqueza y fuga de capitales. El derrumbe del
Gobierno Nacional ocurrido en diciembre del 2001 y la crisis social y económica
que devastó el país hasta fines del 2003 fue resultante de los procesos
señalados anteriormente.
En ese contexto social y económico se inicia la
implementación del nuevo paradigma de la protección integral. Mientras niños,
niñas y adolescentes eran proclamados en las normativas sujetos de derechos, en un proceso simultáneo
pasaban a constituir el sector más castigado por los procesos de concentración económica
y vaciamiento productivo a partir de la desocupación y desafiliación social y
laboral de sus familiares directos.
Es necesario describir y analizar el contexto
histórico en el cual la Convención se desenvuelve para entender la razón profunda por la cual las leyes votadas
por nuestros parlamentos tuvieron poca efectivización. La brecha entre la norma
jurídica o legislativa y la realidad social se había agigantado de manera
insalvable.
Recién en el 2009 con la puesta en marcha de la Asignación
Universal por hijo, se promueve una política universal de garantía mínima
alimentaria, que beneficia a una población infantil absolutamente desprotegida
– padres o madres desocupados o con ingresos por debajo del mínimo vital y
móvil- que rápidamente benefició a más de 3.500.000 niños y adolescentes. Después
de varios años de aplicación, todavía un 5% de la población infantil ubicada en
los niveles de menores ingresos no accede a esta asignación, por diversos motivos
como la falta de documentación o exclusión de los circuitos educacionales o
sanitarios habituales. (Novacovsky/Kliksberg)
Prevenir o
castigar
Mary Beloff en una revisión crítica pero
afirmativa de la legislación conquistada a partir de la Convención ha expresado
en algunas de sus conferencias y publicaciones la incompletud de las reformas y
la insuficiencia de las normas legislativas o reformas institucionales puestas
en marcha para asegurar el plus de protección a los niños. En lo que hace al
sistema penal juvenil, marca una cuestión central problematizando y proponiendo
desplazar la discusión hacia el eje de la prevención, temática en la cual no se
han obtenido suficientes respuestas:
“El
problema vinculado con la prevención.
Como la prevención fue un invento, una creación conceptual del
tutelarismo positivista, entonces si había que derogar el tutelarismo
positivista, abandonamos la idea de prevención.
Fíjense que, en general, siempre hablo en general, la bibliografía y las
producciones que hay sobre este proceso se concentran, el caso de justicia
juvenil es claro, en qué es lo que hay que hacer una vez que se condena al
joven. No en cómo se generan las
condiciones para que nos condenen. Por
dar un ejemplo, supongo que en otros temas también podría verse en salud y en
otras cuestiones. En violencia, es
clarísimo.”
Y nos propone dejar de preguntar qué hacer cuando
un adolescente delinque y en su lugar, preocuparnos en qué hacer para no ocurra
ese delito. De la lectura de sus observaciones inferimos que una de las tareas
a encarar en lo inmediato seria realizar un balance de los escasos pero
intensos programas desarrollados de prevención en años pasados e incluso
preguntarnos los motivos por los cuales algunos de ellos fueron suspendidos o
limitados. (Ayos y Dallorso)
Fortalecer
el sistema de protección integral
Más allá del debate acerca de cuáles serían los
dispositivos y programas adecuados para el trabajo con la población
particularmente atravesada por situaciones de conflicto con la ley penal, es
indiscutible que una de las herramientas centrales de prevención de cualquier
tipo de conflicto y de vulneración de derechos es el propio sistema de
protección, el conjunto de políticas educativas para la inclusión, la extensión
de la doble jornada educativa, la disminución del fracaso y el abandono escolar
en las escuelas medias, el desarrollo de actividades deportivas y
socioculturales en todos los territorios.
En políticas sociales específicas para la infancia
y la adolescencia, las experiencias del Programa Envión de la Provincia de
Buenos Aires, de los Programas de la Ciudad de Buenos Aires como Adolescencia,
Lazos, Fortalecimiento de vínculos, Clubes de Jóvenes, Escuelas de reingreso,
Programas de terminalidad y finalización de estudios y otros nacionales o
similares en distintas jurisdicciones – y cuyo perfil ha sido adecuado a la
Convención - han tenido desarrollos limitados y caracterizados de una fuerte
precarización laboral e incluso con cierta tendencia a la tercerización en
manos de organizaciones no gubernamentales, signos de los condicionamientos que
los organismos internacionales dejaron en el diseño de las políticas públicas,
y que en parte no fueron superados. En
estos momentos de cambio de orientación ideológica y política, dichos conceptos
se afirman como base conceptual de las políticas sociales.
En cuanto a los dispositivos administrativos para
la defensa de los derechos y la adopción de las primeras medidas de protección,
si encaramos una revisión crítica de los
dispositivos y programas creados hasta
la fecha para el cumplimiento de la ley de protección integral de niños niñas y
adolescentes en todo el país también observamos en los mismos una fuerte precariedad, tanto laboral como
institucional. El desafío de evitar la judicialización innecesaria y de las
problemáticas sociales, dotó a los organismos administrativos (defensorías
zonales, servicios locales de protección de derechos) de competencias para la
intervención interdisciplinaria y protectoria en una primera instancia
comunitaria, a fin de encontrar estrategias de inclusión y restitución de
derechos con rapidez. Su rol ha sido y es fundamental, y sin embargo hoy se encuentran colapsados, sin poder dar respuesta
a las múltiples demandas de protección que son reclamadas.
En la provincia de Buenos Aires se ha denunciado
la dificultad de los servicios locales de protección para abordar territorios extensos y con
problemáticas complejas, dependiendo de las características de cada municipio
en cuanto a las posibilidades materiales de instalación y desarrollo. En
numerosas ciudades de las provincias del norte y noreste todavía los servicios
locales o defensorías, con patrocinios que puedan cumplir el rol de abogado del
niño, son incipientes o inexistentes.
En la Ciudad de Buenos Aires, donde el sistema de
protección tuvo un desarrollo anterior los
equipos de la Dirección General de niñez adolescencia del Ministerio de
Desarrollo Social, del Consejo de los derechos de niños niñas y adolescentes - Red de Defensorías zonales, la guardia
permanente de abogados, e incluso el
programa de acompañamiento a jóvenes con causas penales - se encuentran abrumados por la enorme
demanda, por la desjerarquización laboral e institucional de los equipos. Peor aún, no lograron ejercer la centralidad
para la asignación de recursos y la inclusión de los niños y sus familias en
programas sociales. Carentes de recursos
para dar respuestas a las solicitudes de vacantes y becas, sin capacidad
suficiente para actuar en el territorio
con agilidad y eficacia, sin respaldo institucional para enfrentar los
compromisos necesarios frente a la justicia o las fuerzas de seguridad, se ven
imposibilitados en desempeñar su tarea central en la prevención de los procesos
de desintegración familiar o desafiliación social y educativa.
Podríamos citar un diagnóstico elaborado hace pocos
años, que mantiene plena vigencia. En el
año 2009, la Relatoría de los derechos de los niños de la Ciudad de Buenos
Aires, equipo auspiciado por el Capitulo Argentino de la Plataforma
Interamericana de Derechos Humanos e integrada por una cantidad muy importante
de organizaciones de infancia y de derechos humanos (SERPAJ, APDH, Abuelas,
Madres LF, Familiares) realizó la presentación de un informe preliminar dando
cuenta del grave estado de precariedad institucional en que se encontraban ya
en ese momento los dispositivos de protección de derechos de la infancia
señalando en su página 68:
“Estas medidas de
protección deben ser tomadas teniendo una disponibilidad de recursos ágiles y
de pronta respuesta y con la activa participación y disposición de las áreas
respectivas. La inexistencia de dichos recursos y de dicha articulación entre
las áreas de infancia ha perjudicado notoriamente la eficacia del nuevo sistema
de protección en la ciudad, siendo uno de los temas a resolver de mayor
urgencia. Agrava esta situación la tendencia de la actual gestión de
infancia a delegar o transferir esta responsabilidad al sector privado mediante
convenios con organismos no gubernamentales.”
Las conclusiones de ese informe dieron origen al
pedido de Declaración de Emergencia de los programas y servicios de niñez y
adolescencia de la Ciudad, sin que haya habido sustanciales mejoras en los
reclamos canalizados por las y los trabajadores y la Legislatura local. Si los servicios especializados en infancia
no funcionen eficazmente, si no cuentan con los recursos adecuados, si los
programas de fortalecimiento familiar no existen o tienen equipos débiles en su
capacidad de acción y competencias, si no hay disponibilidad de vacantes en
hogares para las situaciones de emergencia, no existe el sistema de protección
integral..
Habría que incluir en el análisis una consulta entre
los propios equipos técnicos profesionales especializados en infancia cuales
han sido los motivos, más allá de la temática laboral ya apuntada, que
impidieron la mayor inserción territorial, el rechazo a involucrarse en el
seguimiento de las familias, a las recorridas y visitas domiciliarias, el
retiro en la construcción de redes solidarias.
Y esto por citar solamente algunos aspectos que marcan
el escaso desarrollo y dudosa potencialidad del sistema de protección integral.
Deberíamos reclamar y auto-organizarnos para transitar un debate que permita
repensar los caminos recorrido, problematizando incluso la visión con que se encare cualquier
reforma institucional y del propio régimen penal.
Cambiar las prácticas y los
enfoques
Coincidimos con varios autores en que es necesario “deconstruir
la visión juridicista que impregna el abordaje de la infancia y la adolescencia”.
(German Ríos) Que es preciso reconocer que la reforma legislativa e
institucional – que en general valoramos aun reconociendo sus alcances
limitados – ha sustituido y secundarizado los derechos sociales económicos y
culturales. El mismo realiza una exhortación a revisar el enfoque conceptual
sobre el sistema penal, superando la lógica del castigo y concluye:
“Por otro lado, hay que continuar con el
proyecto deconstructivista, desmantelando culturalmente el
paradigma tutelar con tácticas de universalización
de la infancia, de desjuridización del lenguaje y del
abordaje, pero también y paralelamente debemos concentrar esfuerzos
en la deconstruccion del derecho penal de adultos y la construcción
de un sistema –derecho, proceso,
dogmática, sociología, agencias, operadores penal especializado con
dos mínimas orientaciones, por un lado que
despatologice la infancia y por otro que desarrolle un
derecho penal que no priorice el castigo. “
(German Rios)
A pesar de los límites señalados en el desarrollo del
sistema de protección integral de derechos, podríamos agregar en su defensa que
la mínima incidencia de adolescentes y jóvenes en las acciones consideradas
delitos graves o gravísimos guarda relación con el desarrollo y ampliación del
sistema educativo y de las políticas y dispositivos de inclusión de la ultima
década, los cuales si bien precarios y con escasos presupuestos, marcan una
diferenciación al estar presentes en el
andamiaje de programas y servicios para la atención de la infancia y la
adolescencia.
Es hora de centrar el eje del debate en la ampliación
y fortalecimiento del sistema de protección integral, dando respuesta a sus múltiples
demandas, colocar en la agenda social y económica los planes de vivienda social
y los procesos de integración y urbanización de villas y barrios carenciados,
ampliar los circuitos y establecimientos educativos y de salud, y los programas
sociales de inclusión, herramientas fundamentales para la prevención y el
cumplimiento de los derechos. Para la prevención temprana de circuitos de
violencias, para que el acompañamiento a adolescentes que abandonan el sistema
educativo o que están atravesados por situaciones de conflictividad social sea
eficaz y permanente.
Diseñar nuevas políticas
públicas para la prevención
Allí donde los diagnósticos son coincidentes en la
existencia de circuitos de crimen organizado, en particular con la venta de
estupefacientes, territorios en los cuales niños y adolescentes están en
contacto cotidiano con la problemática e incluso se denuncia la utilización de
los mismos en acciones delictivas, es preciso generar una propuesta de
intervención estatal alejada de los modelos punitivos tradicionales. Propuestas
de programas y dispositivos que recuperen y desarrollen experiencias diversas que
puedan actuar en toda la problemática, en todos los territorios no en el
sistema penal sino en las áreas sociales y de justicia. Necesariamente las
características o principios de estas políticas públicas deberían incluir:
·
Territorialidad
·
Interdisciplinariedad
·
Intersectorialidad
·
Articulación
con distintos efectores gubernamentales y no gubernamentales
·
Capacitación
y supervisión profesional permanentes
·
Capacidad
de resolución y adopción de medidas de protección integral de los equipos
intervinientes
·
Disponibilidad
de recursos en becas, vacantes educativas, en programas de vivienda social,
inclusión laboral y otros
·
Respaldo
político del más alto nivel
·
Jerarquización
de los equipos seleccionados
·
Evaluación
de resultados y seguimiento de los mismos.
·
Participación
comunitaria en el diseño, evaluación y
seguimiento
La energía política, técnica y profesional hasta ahora
volcada en la discusión de la reforma del Código penal en lo que hace a
adolescentes, debiera centrarse en los temas arriba apuntados otorgándole a las
políticas públicas para la prevención el rol predominante.
María Elena Naddeo
Citas
Mary Beloff, Qué se juega en la modificación del régimen,
Revista Encrucijadas, n. 53, diciembre 2011, p. 35-41
Ayos, Emilio; Dallorso,
Nicolás. “(In)seguridad y condiciones de vida en la problematización de la cuestión
social: Políticas sociales y políticas de prevención social del delito”. Polít.
crim. Vol. 6, Nº 11 (Junio 2011), Art. 1, pp. 1 - 18.
[http://www.politicacriminal.cl/Vol_06/n_11/Vol6N11A1.pdf]Ayos
Irene Novacosky
y Bernardo Kliksberg, El gran desafío. Romper la
trampa de la desigualdad desde la infancia. Aprendizajes sobre la Asignación
universal por hijo, Paidos, UNTREF, Buenos Aires, 2015.
German Rios,
Adolescentes NI.NI. Ni menores, ni jóvenes, ni conflictivos, ni locos
Infancia, adolescencia y cuestión penal. Ponencia en el II Congreso
Latinoamericano Delito y Sociedad, Santa Fe, Argentina, 2015.
Valeria Llobet,
Las políticas sociales para la infancia y la adolescencia en Argentina y el
paradigma internacional de Derechos Humanos. A ser publicado en Políticas
Sociales Latinoamericanas. Perspectivas comparadas. Universidad Autónoma del
Estado de México y Editorial Porrúa.
Relatoría de los derechos de niñas, niños y adolescentes en la Ciudad de Buenos Aires,
Plataforma Interamericana de Derechos humanos, democracia y desarrollo,
Capitulo Argentino, Buenos Aires, Informe 2008, 2009.
María Elena Naddeo Comentarios acerca de la Ley Nacional
26.061.Vigencia del Paradigma de la Protección Integral
de Derechos de niños niñas y adolescentes. Publicado en la Revista “Derecho de
Familia” Nº 35, Noviembre-diciembre (2006) , Ed. Lexis Nexis, Abeledo Perrot.
Buenos Aires.
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